农业保险是国家经济发展到现代阶段，政府给弱势基础产业建立的一项带有福利性质的风险保障制度，是运用保险机制但又是不以盈利为目的、不同于商业化的灾害补偿制度。长期以来，我国政策性农业保险的经营采取商业化模式，导致弄虚作假、套取补贴等问题不断出现。2012年国务院颁布《农业保险条例》，虽对这些问题进行了纠正，但由于该条例的制定仍是在商业保险主导下进行的，是对商业化加政策性财政补贴发展思路的修补，农业保险的体制、机制、办法以及巨灾风险等许多重大问题并未解决。

建议：

1.由国务院牵头研究设计农业保险改革实施方案。国外对于农业保险改革的基本思路，是先研究，再施行，不断修改完善。如美国在上世纪30年代花费四年时间研究改革基本方案，试点三年后推开，直到现在法案依然在修改完善；二战后日本花费两年多时间研究改革方案，废除了原《农业保险法》和《畜牧保险法》，颁布了《农业灾害补偿法》，70多年来不断修改完善。我国初始方案至少需研究2-3年，要形成组织制度体系，逐步建立一套以法律法规为核心、以部门规章规范为基础、以行业指导标准为补充、以组织内控制度为依据的制度框架体系，并不断精细化。

2.改革方案落定之后由农业部门牵头实施。农业保险需要农业部门主导、财政补贴支持、保监会监管、民政部门协作。农业保险要从商业保险中分离出来，把产业化农业发展和农村人财物以及责任风险的保障包括在内，一揽子设计，分出多种档次的保险产品和服务系列。一要保本，二要给农民增加提高保险标准选择的空间，三要不断拓展农林牧渔保险领域。

3.统筹协调，试行法定保险。要摆脱商业化就保险作保险的体制束缚，避除目前多家保险公司商业经营分割国家农业专项风险保障资金的弊端。将生产救灾、土地调整、各种补贴、信贷投放、组织发展、安全管理、政策规定等多项惠农措施与农业保险相结合，将农业、农机、渔业、林业技术推广应用、防灾减灾措施、标准管理和执法组织体系与保险保障事业发展相结合，最大限度地降低经营成本，增加补偿保障资金份额，形成“低成本、广覆盖、高效率、可持续”的组织制度体系；主要粮食产区、主要品种、主要民生财产要实行高补贴（80%）的法定保险，运用大数法则，参照“新农合”做法，普及覆盖面，用互助合作保险的方式，组织农民参加，系统化地集中资金管理，确保集千家之力解一家之难。

4.打破部门界限，避免方案设计陷入部门利益漩涡。成立国务院农业保险体制改革专家委员会，拨付专项经费，深入系统地开展方案研究和实施工作。我国从上个世纪30年代试办农业保险，成立了中国农业保险股份公司。新中国成立初始也办过农业保险，一直到改革开放前后延续有80多年，有许多经验教训。尤其是1989—1993年人保农险部的互助合作保险、1994的年渔业互助保险、1993年—2005年的农垦互助保险以及2009年以来陕西、湖北、湖南农机互助保险的探索发展，均可作为农业保险体制改革的重要参考。

责任编辑：沈珂