近年来,随着城市化扩张速度的不断加快,大量城郊农村“撤村并居”成为城市的一部分,一些远郊农村也由于腾退建设用地指标而拆迁上楼,进入社区居住。大量“村改居”社区的出现,不仅给基层治理带来挑战,也引发了农村集体资产处置的难题。

“村改居”社区集体资产改制的必要性

农村集体资产包括三类:第一,农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产;第二,用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产;第三,用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。2016年12月发布的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》)是目前指导我国农村集体产权制度改革的纲领性文件。根据该《意见》,在城乡一体化改革进程中,对于这三类资产的处置方式也是不同的。对于集体土地等资源性资产,要推进确权登记颁证;对于集体公益设施等非经营性资产,要建立健全统一运行管护机制;对于经营性资产,则要重点解决归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题,着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革,切实维护农民合法权益,增加农民财产性收入。

对于回迁上楼的村庄而言,首先,土地、林地等资源性资产大多被征收征用,并由此获得了相当数额的赔偿款。其次,原有的经营性资产在土地整理过程中,有形资产大多消失,例如厂房、出租房屋、机器设备等被拆除,但集体企业的资产份额、无形资产则可能保留。而且,一些地区对于拆迁村庄有返还土地的优惠政策,因此拆迁村庄还可能获得土地、房屋等新的经营性资产。最后,用于公共服务的非经营性资产则消失或有不同程度的变形,例如学校撤校并点、文化活动室和卫生服务站迁移到新社区内等,但这些公共服务设施大多被纳入市政服务范围统一管理。因此,对于回迁村庄来说,集体资产的类别单一化了,资源性资产和非经营性资产都不复存在,主要面临的是经营性资产的运营和管理。对集体资产进行股份制改革有利于促进转居村庄适应城市化。因为明确了村民的股权和股份配置之后,个人对集体资产的收益分配权也得以明确,并不会因为户籍和居住地的变化而发生改变,真正做到持股进城、持股转职转产,突破制约农村人口流动的瓶颈。因此,“村改居”社区一般都会对村集体资产进行股份合作制改革。

集体资产改制的两种形式

股份合作制改革,即“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员,作为其参加集体收益分配的基本依据”。通过将集体资产股份化,模糊的集体产权变成了清晰的股权。在实践中,“村改居”社区的股份合作制改革方向主要有两种:改制为社区股份合作社或改制为股份有限公司。

社区股份合作社是多数“村改居”社区集体资产改制的选择,因为这是一种兼具合作社和股份制双重功能的社区性、综合性经济组织形式,它将合作制的基本原则与股份制的形式相结合。由于社区股份合作社并不是完全意义上的企业或公司,因此大多数这类合作社并没有注册为企业或公司。

改制为股份有限公司则是更进一步的发展。根据我国公司法规定,股份有限公司的注册资本最低限额是人民币500万元,因此比较富裕、集体净资产规模较大,尤其是拥有企业的村庄,在进行股份合作制改革时就可以成立股份有限公司。公司在明确原村民的股份权利的同时,可以引入现代企业的科学管理决策机制和监督约束机制,并消除原村民对集体资产的人身依附,有利于加速融入城市过程。股份公司与社区股份合作社相比,在股份量化、表决权基于持股权、董事会由持股村民选举产生方面具有相同特征,但是在生产要素的开放程度、股权的退出和转让方式、成员人身依附程度和合作性质方面,股份公司具有面向市场、更加开放、更强的“资合性”等特征。

改制后的风险

虽然对“村改居”村庄进行集体资产的股份制改革是实现产权明晰、维护农民合法权益、协助转居村民尽快适应城市化生活的有效途径,但是改制完成后的运营和管理则存在一定风险。

第一,管理主体不明确。在村庄中,村委会和集体经济组织都被赋予集体资产管理主体的地位,就已经存在一定模糊性。而进入“村改居”社区之后,由于村委会自身面临改组和转型,集体资产管理主体的情况就更加复杂。笔者根据村委会的组织结构、人员构成和职能范围的转变,曾将其总结为“各自为政”“一套人马,两块牌子”“三驾马车”“一家独大”四种模式。在这四种模式下,集体资产的管理主体存在不同程度的问题。“各自为政”和“一家独大”保留了村庄时期的基层组织和管理模式,集体资产的运营完全以村委会为主,向城市化过渡和推进程度有限,实际并未解决集体资产改制的问题。“一套人马,两块牌子”由居委会直接承担原来村委会的全部权力和职能,包括对原行政村集体资产的处置和管理。这种简单的更名实际上在法理上存在问题,根据城市居民委员会组织法,居委会并不具有经济管理和经营的职能。并且,这种居委会对原村委会的直接继承也导致了其工作方式上的延续,并不能很好地适应“村改居”社区作为城市基层单元的管理和服务的需要。“三驾马车”是向城市社区转型发展最为充分的模式,村委会撤销后建立的居委会、业委会和物业公司也完全按照城市社区的治理特点和服务需要开展工作,强化办理公共事务和提供公共服务的能力,其经营性职能则由股份制改革后的股份公司承担。由于国家层面还没有统一规范的意见来指导“村改居”基层组织体系转型和资产处置,因此上述各类情况并存,拆迁上楼之后的村集体资产管理主体多元且混乱。

第二,风险控制缺位。如何对转居后的农村集体资产进行合理运营,使其保值增值,是十分重要的问题。但是如前所述,国家层面还没有统一规范的意见来指导这类问题,因此各地大多在实践中摸索经验。例如,某社区早在2008年5月就实行了“村改居”改造,但是回迁之后集体资产长期得不到合理处置,甚至一度导致新老居民相互排斥、干群矛盾激化等问题。2010年该村通过召开支部会议、党员代表会议和全体居民大会的方式,依照公司法的有关规定创立有限责任公司。但其解决的主要问题是明确原村民的股民身份,而董事会的决策要如何进行科学评估和风险管控却未有说明。实际上,虽然大多数“村改居”社区在股份制改革后都设立了监事会作为合作社运行的监督机构,并制定了相关章程,但大多数股份合作社的成员,即原村民都各自忙于再就业,再加上信息不对称,村民股东对于合作社的运营状况并不了解,也不能真正实现有效的民主决策、民主管理和民主监督。因此,在改制后的资产运营方面,面对各地的多样化实践,政府可以设立最低标准,进行资产运营的方向性引导,譬如可以是收取租金的保本稳妥投资,可以进行某类产业的经营,甚至可以进入金融资本市场投资,但关键是在风险控制方面遵循公司法的有关规定,加强对公司运作的监督,防止因贪腐和不当投资造成集体资产流失。

第三,管理人员职业化不足。在目前的股份制改革中,股份公司的董事和管理层基本上都是原村干部。譬如,董事长由村委会主任担任,董事会成员为各村民小组组长、党员群众代表;监事长为村支部书记,监事会成员为纪检巡视员、党员群众代表;财务负责人为村委会会计。但是,公司的管理和运营、投资决策、财务管理等都需要具有一定的经济金融知识,不是所有村干部、村民小组组长和党员群众代表都具备相应素养,能够胜任这些角色。因此,应当考虑如何引导改制股份合作社或股份公司充分发挥市场配置资源的决定性作用,如原村干部有能力胜任的可以自主经营,另外也可考虑选聘职业经理人经营,实现专业化管理。

第四,收益分配难以实现可持续性。上楼村庄对原有集体经济进行改制,通过股权量化明确每位村民股东对于集体资产收益的分红,对于帮助其融入城市和提高生活水平有积极作用。但是,改制后的社区股份合作社在实际运营中,不仅要承担“村改居”社区所需的用于公共服务和公共设施维护的大量资金,还要为上楼村民提供各种福利,包括每年的分红、困难户补助、老年人补助、升学考试奖励、过节费等。这些支出不仅会影响合作社经济绩效的实现,而且合作社成员享受高福利也容易造成村民的过度依赖。长期来看,这种轻发展、重福利的倾向并不利于股份合作企业做大做强,而如果没有强有力的集体资产作为支撑,这种“只能增不能减”的福利分配也难以实现可持续。

(作者单位:中国社会科学院社会发展战略研究院)