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《群言》2011年第12期：顺应世界潮流 加快建设高等教育强国

来源：中国民主同盟网站 http://www.mmzy.org.cn [大] [小] 2014-02-26

中国高等教育在经历了新世纪前10年的大发展、大跨越以后，正处在历史发展的转折点、新起点上。新一轮发展阶段的主要特征，是从外延扩张走向内涵建设，由高等教育大国迈向高等教育强国。这是中国高等教育发展的一次深刻而全面的战略转型。为此，必须用新的视野来审视当今中国高等教育。我们要清醒地看到，中国高等教育发展远不能适应创新型国家需要，远不能满足人民群众的需求，远不能体现中国应有的国际影响力。因此，亟需进一步放开眼界，顺应世界高等教育发展潮流，服务国家发展战略，全面提升中国高等教育的人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新的质量。

把促进公平作为高等教育发展的重要价值导向

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，要把促进公平作为基本教育政策。但长期以来，人们片面和狭隘地把“公平”等同于“均等”，进而认为基础教育讲均等和公平，高等教育讲卓越和效率，人为地将公平与卓越割裂和对立起来。高等教育的公平发展眼下少有人提及，但由此积累的矛盾始终是社会热点，也成为高等教育发展的一个软肋。因此，很有必要把促进高等教育公平发展作为教育公平政策的重要内容，作为中国教育现代化的重要标志。

纵观世界高等教育的发展，从精英教育走向大众化和普及化，这是不可逆转的大趋势，是与知识经济的发展和民众对高等教育需求的提升双向作用的必然结果。近10年来，中国高等教育实现了跨越式的大发展，毛入学率从2002年的15%增长到2010年的26.5%，早已跨入高等教育大众化阶段，人民群众由此获得更多接受高等教育的机会。但是，高等教育的普及仅仅是教育公平的必要条件，还不是充分条件。

在中国，通过上大学实现“知识改变命运”已经成为社会中低层群体的希望所在。但事实上，从各种调查分析显示，中国孩子的学业竞争力以及上大学的机会，与家庭支撑相关性很高，这也导致了来自中低层群体获得高等教育的机会是不均等的。鉴于此，建议国家应该明确提出高等教育公平发展的基本原则，在继续加大帮困资助、促进就业创业等政策力度的同时，把重心放在调节规模和结构两个关键点上。一是要继续适度提高毛入学率。这与目前国家稳定高等教育规模政策并不矛盾。今后几年全国的高考生源将持续多年保持在低谷，只要继续适度增加招生规模，就能稳步提高毛入学率；二是要以促进公平为导向调整结构。要把基本稳定总量、适当保持增量、优化调整存量通盘加以考虑，缩小高等教育发展的区域间差距，提高弱势边缘群体的入学机会。国家新增高等教育资源应向中西部地区倾斜，加快实施中西部高等教育振兴计划。同时增加东部地区在中西部地区的招生份额，逐步缩小各省市间毛入学率的悬殊差异；除了继续支持“985”和“211”高校重点建设之外，还应更加关注地方高校发展。因为地方高校是容纳生源的主体，也是绝大部分社会弱势群体子女接受高等教育的承载体。在地方高校中应特别重视高等职业教育。统计显示，高等职业教育弱势群体比例最高。因此，在高等教育增量招生中，应优先增加高职招生，并在我国主要城市逐步放开进城务工人员子女的高职招生。同时，要较大幅度增加高等教育经费中高职高专经费投入比重。对坚持公益性办学的民办高职院校，公共资金要进入。对高职院校学生的帮困资助应该更加优厚。通过这些政策，保障高等教育更多地让社会弱势群体受益，更好地促进社会公平正义，建设和谐社会。

推动高等教育特色办学和多样化发展

从世界高等教育发展的趋势来看，伴随着高等教育规模的扩大，大学数量迅速增加，大学之间的竞争日趋激烈，必然要求对高等教育的市场进行细分。每一所大学都要在规模、类型、层次、体制以及学科专业结构、人才培养模式和服务面向等方面进行准确定位。实践证明，不同类型的大学都有存在的价值和发展空间，彼此应该各安其位、共生共长、相得益彰，形成和谐的现代高等教育生态。

反观中国高等教育发展，在规模持续扩大的同时，却出现了令人忧虑的现象：众多高校不顾客观条件和社会需求，一味追求办学层次升级，热衷创办综合性研究型大学，盲目设置热门专业。高职高专和应用技术类高校都急于拼命为自己“摘帽”，以致其成为低水平大学的代名词，结果：一是学校办学特色消失，同质化倾向突出，被形容为中国高等教育的最大特色就是“没有特色”；二是学校之间相互挖人、恶性竞争，低水平重复建设，高等教育秩序被打乱，有限资源被浪费，大学生就业困难重重。

目前政府部门的“指挥棒”以及各类机构的高校排行榜，又从外部助推了高校之间的盲目攀比和无序竞争：比如，各项评价指标都仅计算总量，不统计结构和均量，导致一些高校为追求排名而盲目扩张校园面积、学科专业和招生规模；各项指标基本上都指向科研论文、重点学科和博士点，而不重视教学指标。与此同时，政府部门的拨款政策、资源投入、项目争取等等，无不与这些指标挂钩，造成几乎所有高校都重科研轻教学，把建设研究型大学作为学校发展的目标定位。此外，对教师队伍建设一概要求博士学位，也忽视了不同类型高校对教师素质和结构要求的差异。可以说，高校的同质化办学完全是被各种“指挥棒”引逼出来的。

借鉴世界各国高等教育多元化办学的经验，政府管理政策要强化对各类高校的分类评估和指导，鼓励每一所大学在不同层次、不同领域办出不同特色，争创一流，实现卓越。建议：一是在若干省市试点制定具有法律效应的区域高校发展规划。可以借鉴美国的经验，在我国若干条件成熟的省市进行试点。由地方政府和人大与高校一起协商编制区域高等教育发展规划，指导各高校确定办学定位。政府在公共政策和资源方面加以支持，对高校盲目攀比进行刚性约束；二是探索建立对高校办学质量和办学绩效的分类综合评估指标。对不同类型高校，评估的指标权重应该不同。譬如，对应用型人才培养的高校要以教学评估为主，教师队伍评估要注重“双师型”教师比例。而“985”、“211”高校则要在保证教学主体功能的同时，增加学科建设和科研评估的权重，教师队伍要强化具有国际化背景的博士比例；三是要强化学科专业的评估。对不同高校的同类学科专业进行评估，要比对学校整体评估更有科学性和说服力。它可以引导高校坚持有所为、有所不为，避免四面出击，稀释优质资源，真正集中力量建设若干重点学科专业，并对不符合学校办学定位和不具有竞争力的学科专业建立动态淘汰机制，从而实现以若干学科专业优势来凸显学校的整体办学特色；四是要强化分类政策引导。要把对高校的分类评估作为公共政策制定的重要依据，特别是作为项目立项、评优奖励、财政拨款等重要依据。对一些高水平的单科性高校，采取特殊的拨款和项目支撑政策，支持这类高校异峰突起，冲击国内乃至世界一流，以此引导高校不攀高、不跟风、不随流，坚持安心定位和特色办学。总而言之，通过改革“指挥棒”，就是要让所有大学都不再是“一列纵队”，而变成“多列纵队”，使每一种类型、每一个层次的高校都能脱颖而出、健康发展。

加快建立高校自主发展的现代大学制度

高校依法自主办学，是现代大学发展的制度保证。当前高校发展中存在的诸多问题，从深层次看，都能找到大学制度设计和运行的缺失原因。构建中国特色的现代大学制度，需要从政府宏观调控、社会广泛参与、高校自主办学等多方面一起来共同推进。

一是政府和学校的关系层面，要实行政校分开、管办分离。政府不应该把大学作为所属的行政部门来指挥命令、包办代替，而应该将办学自主权真正还给高校。但这并不意味着政府撒手不管、放任自由，而是要加强统筹。具体来说，就是要统筹高校的发展规划、公共政策、发展资源、重点项目以及评估检查。但统筹的方式要改变。比如，在统筹发展规划时，政府要根据宏观经济社会发展需求和高等教育的总体布局，对各高校发展规划提出总体要求和建议，并运用公共资源加以引导，而高校是否选择、能否接受，主动权在于高校，政府不能强制；又比如，在拨款机制方面，政府部门要逐步减少对高校的专项经费拨款，增加经常性项目，把经费支配权还给校长。对保留的专项经费，要建立由政府的产业部门、科技机构、专家学者、企业行业代表等共同组成的第三方拨款机构进行独立评估，政府根据评估绩效和发展需求进行拨款。在这一过程中，政府要打破对高校的身份管理，即不再按“985”、“211”高校等身份来划分等级、配置资源，为各类高校建立公平竞争的秩序。

二是在行政权与学术权的关系层面，要强化学术权的主导地位，实行教授治学。目前，高校管理存在着严重的行政权力泛化而学术权力边缘化现象。高校普遍按照行政机关的体制运行管理，行政权主导学术权，学术组织内部运行也高度行政化。高校管理应还原学术主导，但这并非要取消高校的行政管理，不能把高校行政管理“妖魔化”，更不能造成高校行政权和学术权的割裂和对立。事实上在高校，行政权和学术权是性质不同、相互区分又相互结合的。严格地说，行政权体现的是以效率为基点的组织管理权，学术权体现的是以知识为基点的学术权威。现代大学制度中两者缺一不可。高校内部治理结构改革应以学术权为主导，行政权威保证。当务之急，要建立学校和院系两级学术组织，规范学术组织的运行机制。学校党政领导应退出学术组织，学术组织成员不能由行政领导指定，并且要保证学术组织的独立运行，在学术事务管理中充分发挥应有的咨询和决策作用。

三是在大学和社会的关系层面，要建立健全社会力量参与高等教育管理的开放机制。推动高校建立包括政府相关部门、企业行业以及社会贤达、专家学者构成的大学理事会，赋予理事会在校长、院长、教授聘任、学校制度和政策设计、人才培养模式和科研方向把握、财务预决算等方面的重要咨询作用。理事会制度还可以延伸到院系，推动校企合作共建二级学院和学科专业，聘用企业和行业高管担任院系主管，鼓励企业和行业深度参与学校的专业设置、课程开发、技能培训、教学实习和毕业生就业工作。政府重点支持的应用型学科专业建设，原则上都应该把依托行业和校企合作作为硬性指标。建立教师到企业生产一线实践锻炼的制度，增强教师工程技术能力和解决实践问题能力。从政策上鼓励高校吸引企业和行业优秀人才兼职任教，教育主管部门应当制定合理的任职标准，取代对这些人才的教师资格证要求和学历文凭标准。

着力构建多元化多渠道的高等教育投融资体制

我国是发展中国家，人口众多，义务教育任务繁重，穷国办大教育的格局导致了高等教育资源长期不足。近年来，随着高校办学规模逐步扩大，加剧了教育资源供给有限性与高等教育需求递增性之间的矛盾，与高速发展的经济和部分领域的巨大投入形成反差，我国对教育事业的投资增长一直步伐缓慢，难以满足教育的快速发展需求，资金的严重缺口已成为制约我国高等教育进一步发展的瓶颈。而且，目前高等教育经费主要以国家财政性投入为主，政府控制了高校经费的来源分配，其结果是紧紧掐住了高校发展的“咽喉”。高校为了谋求自身的发展，施展种种手段以争取政府经费，从而使得高校的一切工作都不得不以政府“马首是瞻”。

高等教育对投资的巨大需求性，使得其在缺乏经费支持下自我发展捉襟见肘而且困境重重。当下最突出的问题：一是高校经费筹集的渠道狭窄；二是有限经费未能得到合理分配，教育资源浪费现象严重。东部地区的一些高校“吃得撑”，而中西部的高校却“饿得慌”。这种全国范围内对高等学校经费投入的不均衡、配置的不合理，一定意义上也可以说是对国家整个高等教育经费的滥用和浪费。近年来在急功近利虚夸风的影响下，不少高校忽视内涵发展，纷纷大兴土木，注重表面功夫。硬件水平大幅提升的同时，软件发展却裹足不前。这不仅不符合教育发展规律，也造成了高校内部有限资源配置的失衡和浪费。

要解决我国高等教育经费紧缺问题，应从政府和大学两方面来考虑。

对政府而言，要加大投资力度，合理配置资源，并且拓宽融资渠道，形成多途径多层次吸引社会资金的机制。

首先，政府应进一步加大对高等教育经费的投入，确保财政拨款主渠道，切实保障对高教经费的投入占GDP比例逐年提升。同时，应充分注意投资分配要具备全国视野，在政策上向中西部地区倾斜。对投入高校资金的配置使用要注意其合理性，而且要通过政府和社会公开化的审计，加强对高校拨款使用情况的全程监督，并根据其实际使用效率，作为今后拨款的重要依据，避免经费使用的浪费。要吸引社会资金参与办学。制定鼓励政策，吸引海内外个人或社会团体向教育捐赠；通过建立教育发展基金、发行教育债券、发行教育彩票等金融手段，开发教育资本市场，吸纳高等教育资金。

对大学而言，要积极扩大经费筹集渠道，发挥优势，通过社会服务获取更多资金。

高校要摆脱依赖政府拨款的单一类经费筹集模式，努力争取社会各种力量的支持，并充分发挥高校自身人才、知识资源的优势，探索与企业、行业及其他社会资源合作共建的模式，释放高校服务社会的功能，在参与经济社会建设中谋求自身发展所需的资金。高校在为社会培养众多人才的同时，要求社会对其发展予以支持是合情合理的。社会上的企业和杰出人士尤其是校友对高校发展的捐赠，是高校获取发展资金的一条重要渠道。当然，在高校获取社会捐赠的同时，还必须设立相关机构对高校在资金使用上予以监管，并及时将信息反馈到社会，以赢取社会对高校的信任度，从而为学校获取更多的社会捐赠创设良好的文化环境。

大学所独有的人才资源，是高校参与经济社会建设的有利筹码。如何释放高校人才资源的附加值很值得探索。高校既可为社会培养高层次专门人才，又可凭借高科技人才优势和先进实验设备为企业服务获取收入。其中，“产学研”模式便是一种很好的尝试。高校在这种模式下既可利用自身优势，在开展与社会企业合作中深化学术的实践效益，又可加速高新技术成果转化与应用，出让专利产品与技术，在为社会服务的同时，直接获取经济报酬，从而实现大学精神、物质资源的双丰收。 

当然，对于我国建设高等教育强国需要探讨的问题还很多，特别是招生考试制度、创新人才培养、教师聘用考核体系、学科科研协同创新机制、高等教育国际化推进、终身教育体系建设的融入等等，都是需要重点研究和突破的重大课题。难题很多，但方向明确，关键在于我们要坚持改革创新，坚定不移地走出一条符合国情、顺应潮流、遵循规律、满足需求、优质多样的中国特色的高等教育强国发展新路。