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《群言》2012年第1期：加快完善社保体系 着力保障和改善民生
来源：中国民主同盟网站 http://www.mmzy.org.cn
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2014-02-27
编者按：2011年12月6日 ，民盟中央经济委员会在北京举行了第二届民生论坛。本次论坛是在“十二五”规划初步描绘出未来5年我国社会保障体系建设蓝图和《社会保险法》正式施行的背景下召开的一次专题研讨会。它是首届民生论坛探讨收入分配改革主题的延续。论坛邀请了长期主持或参与我国社会保障制度改革决策的部委领导以及盟内专家学者，就我国社会保障体系的建设与完善发表真知灼见。现将发言内容摘编如下。（以发言先后为序）
关于加快社会保障制度建设的建议
民盟中央副主席 索丽生
2011年5月，民盟中央调研组以“社会保障制度的建设与完善”为题，着重就养老保险、医疗保障、社会救助、老年服务四项基本保障制度建设已取得的成绩、经验和现存的问题、困难等在湖南省进行了实地调研。调研表明，我国社会保障体系建设已处于从选择型走向普惠型，从试验性状态走向定型和稳定发展的新阶段，进入了完善制度安排和规范化的关键时期；养老保险、医疗保障与综合型社会救助等基本保障制度建设取得突破性进展；社会保障公共投入不断增长，社会保障水平有了较大幅度的提升；城乡统筹推进社会保障制度建设初见成效，社会保障制度的效率与公平性不断增强；社会保障管办机制及经办能力建设方面取得了相应的进展。
但是，因缺乏统筹考虑与顶层设计，社保体系建设的理念与目标定位不太明晰，导致制度缺漏、碎片化，统筹层次不高，费率、基数和发放标准不一，转移接续不畅；管理体制分割，经办能力不足，难以满足社保事业发展需要；保障水平偏低，群体间待遇差距仍然过大；社会保险实际覆盖率不高，养老保险基金贬值风险与支付压力越来越大；贫困地区财力匮乏，发展不足与求急求快并存。为此，我们建议：
第一，尽快明确构建完整的中国特色社保体系、实现国民福利可持续发展的新理念。一方面，需要明确公平、正义、共享的核心价值取向，遵循普遍性、统一性、互助共济、以人为本与弱者优先、政府主导与责任分担等基本原则，在完善社会救助、健全社会保险制度的同时，有序发展好各项社会福利和补充保障，真正构建中国特色的完整的社保体系，全面解除国民生活后顾之忧和促进社会公正。另一方面，需要坚持理性渐进，基本保障制度定型宜快，以提供稳定的安全预期，但保障水平宜小步提升，让人民感受到一年比一年有进步，最终实现国民福利可持续发展。为此，特别要妥善处理好公平与效率、政府与市场、权利与义务等重大关系，实现社会保障与劳动就业、收入分配、公共财政、人口政策等的良性互动。
第二，设立常态化的社会保障统筹设计或咨询委员会，条件成熟时成立大社会保障部；同时尽快提升社会保障经办能力，为可持续发展提供强有力的组织保障。社会保障是影响全局与长远发展的根本性制度安排，特别需要统筹规划、顶层设计；而目前却是条块分割，顶层设计不足，地方创新过度，导致体系尚有残缺，制度呈现碎片化，项目发展失衡，群体差距过大。为此建议：一是由国务院设立常态化的社会保障统筹设计或咨询委员会，主要领导亲自主持，发改委、财政部、人社部、民政部、计生委、卫生部等政府职能部门和工会、妇联等群团负责人及社保战略专家参与，统筹考虑各项社会保障与相关制度安排的协同推进，明确战略目标与推进步骤。二是筹划设置更为集中的大社会保障部或委员会，统一监管各项基本保障事务；同时合理划分中央和地方在社保事务中的权力与职能。三是尽快建设好养老保险、医疗保险、社会救助等经办机构，包括统一规范经办机构设置、合理规划人员编制、落实经费保障，加快社保专业队伍建设；同时安排中央财政专项投入，加快建设全国统一、规范的社会保险信息系统和社会救助信息平台，为“一卡通”提供有效支撑。
第三，明确社保体系建设的战略目标与基本步骤，逐步将人民引领入中国特色社会主义福利社会。社会保障肩负解决国民即期生活困难和提供稳定安全预期的双重使命，尽管解决现实困难具有紧迫性，但提供稳定安全预期更为重要。因此，既要高度重视人民的福利诉求，也要避免“头痛医头”和只求短期效应的“福利政绩病”。战略目标宜从弥补制度缺失、构建覆盖城乡居民的完整社保体系入手，积极稳妥、循序渐进地推进其沿着公平、普惠、可持续的方向发展，在解除人民生活后顾之忧的同时，不断提高人民的生活质量并增进人民的幸福感，切实维护个人的自由、平等与尊严。根据现实需要与发展可能，可分三步走：第一步，2012—2013年构建起“二免除一解除”（用社会救助免除生存危机，用全民医保免除疾病恐惧，用全民养老保险解除养老后顾之忧）社保体系骨架，同时制定战略规划，稳步推进，奠定基础。第二步，到2020年构建完整的社保体系并全面实现定型、稳定发展，在普惠的基础上，大幅缩小当前过大的待遇差距，较为全面地解除国民生活的后顾之忧。第三步，到新中国成立100周年，在进一步完善社会保障制度的同时，不断提高保障水平，全方位满足国民对社会保障及相关服务的需求，迈向中国特色社会主义福利社会。
第四，优化养老保险、医疗保险、社会救助与老年服务四大基本保障制度，促使其从长期试验性状态走向定型和稳定发展新阶段。
养老保险制度：①在制度框架上，从目前多元分割、交叉与缺漏并存格局向公职人员、职工、农民三大群体基本养老保险和居民老年津贴等有序组合的“三险一贴”体系发展，实现全覆盖。②尽快推进职工基本养老保险全国统筹，降低总缴费率。在提高劳动报酬条件下，将缴费责任由用人单位承担为主逐步过渡到劳资双方平等分担，并在缩小个人账户规模（3%左右）的同时真正做实个人账户。③根据整体联动、新老（人）分离、结构优化的原则思路，积极推进机关事业单位养老保险改革，建立公职人员基本养老保险制度。④加快完善农民基本养老保险制度，在坚持政府与个人分担责任的前提下，将政府补贴重点从补“出口”（基础养老金）转移到补“进口”（参保缴费）。⑤统一建立财政负责的城乡老年津贴制度。⑥尽快制定养老保险基金投资政策，将保值增值置于可持续发展的优先战略地位。
医疗保险制度：①尽快将城镇居民医疗保险与新农合并轨为统一的居民医疗保险；条件成熟后再与职工基本医疗保险并轨为一元化的全民医疗保险。②从疾病医疗费用保险向兼及疾病预防、保健服务并以提高国民健康素质为目标的健康保险发展。③尽快统一经办机构，理顺监管体制，提高医保水平与医疗服务的可及性，并促进医疗卫生服务质量稳步提高。④尽快制定新一轮医改方案，为医疗保险健康发展提供良好的外部环境。
社会救助制度：①明确中央与地方分责制并相对固定。②从以最低生活保障为核心的多元制度并立格局向一个制度、多种待遇的综合型社会救助转化。③将社会救助制度作为维护底线公平、促进城乡统筹、缩小城乡差距的突破口，在提高贫困线标准、完善收入统计与家计调查及救助程序的基础上尽快实现城乡社会救助制度的统一。④将社会救助与社区建设、家庭政策及推动贫困者自我组织、社会参与相结合。
老年服务体系建设：①增加对老年服务的公共投入，同时充分调动社会资源，大力弘扬家庭保障传统。②重视科学规划、合理布局，构建以社区支持型居家养老为主体的多层次服务体系，建立长期护理制度，政府公共投入重点保证对失能老人的照顾。③积极发展临终关怀事业，提供人性化的殡葬服务。
第五，确立相应的投入约束指标，为合理、有效地发挥社保体系调节国民财富分配格局的功能提供永续财力支撑。我国社保制度的财力保障，必须坚持稳步提高公共投入比重和充分调动社会资源“两条腿走路“的方针，同时还需要理性提升待遇水平，杜绝浪费，避免低效。为此，需确立相应的投入指标：①全口径社会保障支出占GDP的比重。这是观察国民福利与国民经济是否同步发展的核心指标，可明确在2012或2013、2020、2049年分别不低于7%、15%、25%。②现口径财政性社会保障支出占财政支出的比重。到2012或2013、2020、2049年，分别不低于15%、20%、30%。③通过扩大社会保险覆盖面，确保未来10年社会保险基金持续大幅增长。④壮大全国社保基金，为未来提供适度的战略储备。根据测算，在2040年前，我国养老保险基金可实现收支平衡；2040年后则需要外部资金支持。因此，“十二五”期间有必要将全国社保基金从现有的8000多亿元扩充到2万亿元左右，并采取积极有效的投资运营。⑤多方动员社会资源。包括采取有力政策措施提升慈善公益捐献比重，扩大彩票发行规模并积极探索其他博彩方式，促进职业福利健康发展，推动企业年金等。⑥土地收益与国有资产收益应成为社保制度的重要财源，国家宜制定相应的投入规则与相对固定的投入比重。
第六，积极稳妥地促使民主政治建设、社保体制改革与社保法制建设协同推进。一是通过扩大公众参与社保制度选择权利、完善社保信息公开、强化社会监督机制等，确保人民的知情权、参与权、表达权、监督权。二是有序优化社保决策、监管与经办体制，让立法机关切实承担起确立社保制度及修正、完善制度的最终决策之责，让行政、司法机关分别承担制度运行、监督之责，让经办机构承担社保服务和供给之责。三是尽早出台《社会救助法》、《慈善事业法》、《社会福利法》，争取在2015年前构建起中国特色社保法律体系框架，并在2020年前形成成熟的中国特色社保法律体系。
第七，加强社会建设，规范收入分配秩序，改革户籍制度，调整人口政策，加快财政体制与卫生体制改革步伐，为社保体系建设与国民福利可持续发展提供良好的外部环境条件。
确保医疗保障制度可持续发展
中国医疗保险研究会会长 王东进
我国基本医疗保障制度建设取得的主要成绩和基本经验
以“四大板块”为主体的基本医疗保障制度框架初步建立。目前，城镇从业人员参保已达2.44亿人，城镇居民参保已达2.1亿人，新农合参合人数达8.3亿人，参加三项基本医疗保障制度的人数已超过12.8亿人。我国于2003年和2005年，分别实行了农村医疗救助制度和城市医疗救助制度。
基本医疗保障政策法规体系不断完善。以《社会保险法》、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》、《关于进一步加强农村卫生工作的决定》等法律法规和政策文件为核心，以一系列实施方案、政策措施、技术标准、管理规范等具体规定为配套的基本医疗保障政策法规体系初步形成。
逐步探索出一套行之有效的管理体制和运行机制。在实践中初步形成了对基本医疗保障实行归口管理和统一经办的管理体制；建立医疗保障的多元筹资机制；建立费用分担机制；建立与医疗卫生服务机构协议管理机制；建立竞争机制等。
初步建立起财政投入机制，基本医疗保障水平不断提高。3年来，全国财政投向医改的资金达1.13万亿元，比预计超出约2800亿元。中央财政新增投入达3659亿。城镇居民医保和新农合财政补贴由2007年的每人40元迅速提高到今年的每人200元。医疗保障范围逐渐扩大，保障水平不断提高。
初步形成医疗保险行政、经办、科研三者协同配合，共推医保制度建设的格局。经过多年历练，一支素质高、业务精、作风好的医保行政和经办队伍已然成长起来，并逐渐形成了以“忠诚、团结、敬业、奉献”为主要内容的独具特色的医保文化。在中国医疗保险研究会的带动下，已有22个省区市和20多个地级市成立了医疗保险研究机构。
十几年来，我国医保制度建设在取得巨大成就的同时，也总结积累了一些宝贵的经验。包括：坚持“广覆盖，保基本，多层次，可持续”的基本方针；坚持既统一又灵活的制度安排；坚持试点先行和分类指导；坚持“三医联动”；坚持政府主导与责任分担；坚持富有成效的管理模式。
推进基本医疗保障制度建设面临的任务与挑战
“十二五”时期经济社会发展方式的转变对基本医疗保障制度建设提出了新要求。随着经济增长方式的转变，必然要求医疗保障制度建设在以下7个方面实现转变：由外延式发展转变为内涵式发展；由注重发展规模转变为注重发展质量；由主要依靠财政投入转变为主要依靠机制创新；由注重提高筹资、报销水平转变为注重提高基金的保障绩效；由注重出台政策措施转变为稳定政策，提升管理能力，实现规范、科学、精确管理；由“三从三到”（制度从无到有，覆盖面从小到大，保障水平从低到高）式的“人人享有”转变为“人人公平享有”；由“摸着石头过河”式的分散决策和自愿参保，转变为依法推进、依法参保，增强制度的强制性、规范性、稳定性和可持续性。概括地说，就是要以“民生为本、公平至上”为主线，以增强制度的公平性为主题，以巩固完善“全民医保”为主要任务，以建设公正和谐医保、维护国民健康权益为目标，促进社会公平正义、和谐稳定。
《社会保险法》的实施对基本医疗保障制度建设提出了新要求。《社会保险法》确定的医疗保险制度建设的根本方针、主要政策和基本框架是正确的，可行的。贯彻落实《社会保险法》的重要任务之一，就是要加快《基本医疗保险条例》等配套法规、规章的制定。
推进医药卫生体制改革对基本医疗保障制度建设提出了新要求。相对于医疗保障制度建设而言，“三医联动”的另外两个方面显得有些迟滞。国际经验表明，医药卫生体制改革的推动一靠政府，二靠医保。如何发挥医疗保障对医疗、医药体制改革的助推作用和监督制约作用，形成“倒逼机制”，促进其改革体制、创新机制、加强管理、降低成本、提高效率、提高服务质量，则是医保制度建设一项责无旁贷的重大任务。
把握客观规律，坚持基本方针，确保医疗保障制度可持续发展
面对任务和挑战，只有坚持按客观规律办事，坚持医保基本方针，巩固和完善相应的体制机制，才能实现制度的可持续发展。
坚持按医疗保险客观规律办事。最基本的就是要透彻认识和准确把握医疗保险制度的内在机理和发展逻辑。可以把它概括为支撑医疗保险的“三大支柱”：统筹机制、分担机制和第三方付费制度。“三大支柱”是医疗保险最基本的制度构件、内在机理和发展逻辑，也是医疗保险的基本常识，揭示了医疗保险的客观规律，必须始终坚持。
坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针。目前，少数地方不切实际地提高保障水平、扩大保障范围，有违“保基本”方针的要求。守得住，才能行得远。坚持基本方针不动摇，才能确保医疗保障制度建设沿着健康的道路前行，才能实现制度的可持续发展。
积极推进医疗保险的城乡统筹。加快实施医疗保险的城乡统筹是一件既关系公平又关系效率的大事。当前，推进医疗保险城乡统筹的条件已经具备。积极推进医疗保险城乡统筹，早日实现管理体制和政策制度的统一，是改革的必然趋势，也是基本医疗保障制度建设可持续发展的前提和保证。
建立科学合理可行的筹资机制和待遇调整机制。筹资机制是医疗保险的第一机制。建立科学合理可行的筹资机制，至少包括5个环节，即筹资基数、筹资比率、筹资分担比例、缴费年限及缴费年限和待遇水平的关系。医疗保险的一个重要特点就是要保持稳定，建立合理的筹资机制和待遇调整机制，把“行政决定”转变为“机制决定”，是确保基本医疗保障制度建设稳健运行的关键环节。
完整系统地推进支付制度改革。医疗保险支付制度改革关乎全局，甚至关系医保制度的成败。支付制度首先要明确支付原则、支付范围、支付标准等，这是“道”，付费方式是具体的支付手段，是“术”。“道昌而术济”。医疗保险支付制度是掌控基金流向、流速、流量的“总闸门”，是医保发挥监督制约作用的“总抓手”，是提高医保基金使用效率和保障绩效的“牛鼻子”，是撬动医药卫生体制改革的重要“杠杆”。
切实加强经办能力建设。经办能力是医疗保险制度建设至关重要的环节。医疗保险经办人手少、经费短缺、信息系统建设落后等问题普遍存在，成为制约事业发展的“瓶颈”。加强经办能力建设，各级政府要在加大投入的基础上，切实抓好“软件”和“硬件”建设。
推动老龄事业又好又快发展
中国老龄协会会长 陈传书
当前，我们正处在一个前所未有的老龄化时代。第六次人口普查显示，2010年底，我国60岁以上老年人口已经达到1.78亿，占总人口的13.3%。预计到2013，老年人口将突破2亿，2025年突破3亿，2033年突破4亿，2053年前后达到峰值4.87亿。同发达国家相比，我国人口老龄化呈现出规模大、速度快、高龄化突出、农村快于城市、发展不平衡、牵涉问题多、应对难度大等显著特征。人口老龄化的影响远远超出人口领域，涉及我国经济、社会、文化、政治建设的全过程和各领域，将逐步演化为重大的经济问题、社会问题，甚至是政治问题。应对人口老龄化，不仅是关系到亿万老年人及其家庭的生活、健康和福祉，也关系到现代化建设大局、国家长治久安和民族兴衰。
纵观发达国家的经验，老龄服务问题是比老年人的经济困难更难解决的社会问题。当前，我国已经进入人口老龄化的快速发展阶段，未来家庭变迁还会在目前的基础上继续沿着规模小型化、少子化，家庭结构核心化、缺损化，家庭成员居住离散化、空巢化，家庭关系松散化的方向发展，高龄、无子女、独居、空巢等需要老龄服务的老年人大幅增加。同时，我国老年人“长寿不健康”现象十分明显，失能发生率居高不下。据初步匡算，我国当前的失能老年人已经达到3300万，本世纪中叶将接近1亿。这些老年群体最需要的就是老龄服务。值得高度关注的是，同西方发达国家相比，由于我国人口基数庞大，特别是国民健康整体素质不高等原因，在老龄化和高龄化系数相同的条件下，我国老年人的生活自理能力明显偏低，失能老年人比例明显偏高，老龄服务负担明显偏重，面临的老龄服务压力超出世界上任何国家。
同日益庞大的老年群体快速攀升的老龄服务需求相反，我国家庭老龄服务功能不断弱化，社会化老龄服务体系建设尚处于起步阶段，老龄服务的供需缺口不断扩大，老龄服务的供给能力亟待提升。以机构老龄服务为例，按照西方已进入老龄化国家的经验，每千名老人养老床位数30—50张是较为适宜的，而我国目前只有不到18张。应对快速增长的老龄服务需求的挑战，加快建立社会化的老龄服务体系，已经成为摆在我们面前的一项重要而迫切的战略任务。
建立健全具有中国特色的老龄服务体系是一项复杂的系统工程，必须从战略规划、制度安排、政策措施等多方面努力，需要政府、企业、社会、家庭和个人共同行动。近年来，我国有关部门和地方已经开始了有益的探索，取得了一些成功的经验，但也面临诸多问题：
一是在管理体制和运行机制方面。一些地方在老龄服务体系建设过程中，存在多头管理、责任不明、政事不分、政社不分、政企不分、管办不分，以及市场监管缺位、行业自律缺失等问题。
二是在政策法规建设方面。对公共服务、公益服务和商业服务发展的扶持，存在一定程度的政策歧视，尤其是对民间资本投资兴办老龄服务业的政策扶持不到位，严重制约了民间资本参与老龄服务事业发展的积极性。
三是在人居环境建设方面。我国城乡建设发展理念、规划和建设标准体系还不适应老年人的宜居需要，造成老年人在居家、出行方面的种种不便，产生了许多“人为制造”的服务需求；
四是在老龄服务队伍建设方面。养老机构护理人员劳动强度大、收入低，“招人难、留人难”，人才队伍缺口大。全国取得专业资格证书的护理人员不足10万人，未来5年护理人员缺口至少在600万以上。
此外，在行业标准和规范、社会福利服务和医疗卫生服务资源的整合、服务需求和服务质量的评估，服务体系的顶层设计，以及服务费用的制度保障等方面，均存在着不同程度的问题。
应对这些问题，主要可以采取以下两条战略措施。第一，实施健康老龄化战略。要从源头抓起，提高全体公民晚年期的健康预期寿命和生活自理能力，最大限度地降低老年群体的老龄服务需求。这是一条低成本、高效益，积极应对人口老龄化的战略选择。第二，构建以居家养老为基础、社区照料为依托、机构服务为支撑的社会养老服务体系。在着力巩固家庭养老地位的基础上，优先发展社会养老服务，将家庭养老与社会养老结合起来，充分发挥家庭和社区在养老服务上的互补功能，创建中国特色的新型养老模式。
在国务院刚刚颁布的《中国老龄事业发展“十二五”规划》中，对如何构建我国社会养老服务体系，已经作出了具体部署。《规划》要求：一要重点发展居家养老服务。建立健全居家养老服务网络，加强服务设施和服务信息系统建设，鼓励引导企业、社会发展居家养老服务，拓展居家养老服务内容；二要大力发展社区照料服务。把社区养老设施纳入小区配套建设规划，开展全托、日托、临托等多种形式的老年社区照料服务；三是要统筹发展机构养老服务。加大力度，推进养老机构建设。鼓励社会力量参与，探索多元化、社会化的养老机构投资、建设和管理模式。“十二五”期间，目标新增各类养老床位342万张；四是要优先发展护理康复服务。加强老年护理院和康复医疗机构建设，地（市）级以上城市至少要有一所专业性养老护理机构。探索长期护理制度，鼓励、引导商业长期护理保险；五是要切实加强对老龄服务行业的监管。建立和完善养老机构行政管理法律法规与监管制度，做好养老机构注册、检查和监督管理工作。重要场所要列入消防、卫生制度重点管理范围。
今年10月，国务院召开第三次全国老龄工作会议，回良玉副总理在会上讲话，要求“全面贯彻落实“十二五”规划，推动老龄事业又好又快发展”，并对加快建设社会化养老服务体系作出了具体安排，提出了具体要求。相信，在中共中央、国务院的正确领导下，在社会各界的共同努力下，我国老年人面临的老龄服务问题一定能够得到妥善的解决！
社会救助制度的基本情况及未来发展
民政部社会救助司副司长 刘喜堂
以最低生活保障为核心的社会救助制度，是改革开放以来党和政府在解民忧、惠民生上建立的开创性、标志性制度之一，是党和政府重视民生、改善民生的具体体现。这项制度的建立，为数以千万计的困难群众提供了制度化的救助渠道，初步保障了他们的基本生活。
我国社会救助基本情况
截止2011年10月底，全国共有城市低保对象2274万人，比2010年同期减少29万人；农村低保对象5291万人，比2010年同期增加185万人；农村五保供养对象553万人，与2010年持平。三项合计，常年救助对象8118万人，约占全国总人口的6%。城乡低保月平均标准分别为城市278元、农村135元，分别比2010年底增加27元、18元；低保对象每人每月领到的补助金平均为城市208元、农村86元，分别比2010年增加19元、12元。2011年前10个月共支出城乡低保资金926.4亿元，比2010年同期多支出235.3亿元，占同期全国财政总支出的1.19%。
城市低保对象中，老年人占14.7%，在职人员和灵活就业人员占21.3%，登记失业人员占21.1%，未登记失业人员（指在就业年龄段内但不具备就业条件的人员）占18.3%，在校学生占15.1%，学龄前儿童及其他人员占9.5%。农村低保对象中老年人占36.3%，未成年人占13.1%，成年人占50.6%。
近年来，随着低保等社会救助项目的实施，社会救助事业发展的重点从制度创立转向规范管理，主要围绕促进“确保困难群众基本生活、确保社会救助公平公正公开实施”这两个目标的实现推进工作。
一是规范低保申请审批程序。建立了从申请、受理、调查、评议，到公示、审批、发放等一整套工作流程，并细化每个环节，形成了“低保对象有进有出、补助水平有升有降”的动态管理格局，以程序规范确保结果公正。
二是建立低保标准制定和动态调整机制。提出“基本生活费用支出法”、“恩格尔系数法”和“消费支出法”等三种测算和调整低保标准的办法，为科学制定低保标准提供了依据。
三是建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制。这主要是为了解决物价突发性上涨情况下困难群众基本生活保障问题。即当物价突发性上涨超过临界条件时，发放价格临时补贴；当物价持续上涨超过规定期限时，及时调整低保标准。今年全国31个省（区、市）都建立了联动机制，并全部启动，有的还启动了不止一次。
四是推动医疗救助制度实施。根据国务院医改工作总体要求和部署，把医疗救助对象从城乡低保对象、农村五保对象逐步向低收入家庭老年人、重度残疾人和低收入重病患者延伸；提高政策范围内医疗救助报销比例和封顶线，积极推进“一站式”即时结算服务，指导地方开展重特大疾病医疗救助试点工作。
五是开展低收入家庭认定工作。为确保廉租住房、经济适用房等保障性住房公平分配，在有关部门的支持下，开展居民家庭经济状况核对工作试点，通过全面核查救助申请人的家庭收入和财产，准确认定社会救助对象。
我国社会救助制度的发展
根据“十二五”规划要求，未来一个时期我国社会救助制度还将快速发展，在为城乡困难群众提供基本生活保障的同时，继续为稳定基层社会、均衡收入差距以及促进国内消费贡献力量。
一是完善制度。继续推动临时救助制度建设，为遭遇突发性、意外事件等临时生活困难的家庭提供救助；完善医疗救助制度，使之更好地配合医疗保险，为困难群众提供可及性强的医疗服务；继续查找社会救助制度存在的漏洞和不足，开发相关政策，进一步完善社会救助制度。
二是健全机制。继续落实城乡低保标准制定和动态调整机制；完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，使之在物价突发性上涨时真正发挥作用；推动建立跨部门、多层次、分类别的社会救助申请家庭经济状况审核机制，准确认定社会救助对象；科学制定社会救助绩效评价指标体系，探索建立绩效评价机制；完善低保等社会救助补助资金公开、公正、透明的科学分配机制。
三是规范管理。以“两级受理、信息比对、三级联审、末端公示”为原则进一步优化社会救助审批流程，适时制定城乡低保操作规程；继续推进低保金的社会化发放；探索在社会救助工作中引入专业社会工作，促进救助对象的社会融入；继续加强基层社会救助能力建设，逐步提高信息化管理水平。
四是强化监督。进一步明确地方政府在社会救助工作中的责任；分清责任主体，明确追究方式，强化责任追究，做到权责统一。
坚定不移的推进社保体系建设与完善
中国人民大学教授 郑功成
近几年的背景分析
2008年的国际金融危机促成两大共识：经济发展模式转型，建立健全社会保障体系。
两大共识促成了一种政策取向：加快建立健全的社会保障体系。这一趋势已经不可逆转，但漠视城乡居民社会保障诉求和追求短期福利政绩的现象同时并存，社会保障体系建设的节奏受到人为因素的影响，具体政策思路仍有分歧。
在此要强调指出的是，在欧洲部分国家出现债务危机后，我国媒体上将这些国家遭遇的债务危机简单地看成福利水平太高导致的危机，进而对我国正在加速建设的社会保障体系产生忧虑，这其实是一种误导。因为欧洲部分国家的债务危机，是由金融危机导致经济危机，进而产生债务危机并引发政治危机的一个链条，它首先是所在国家经济或产业政策失误即经济原因导致的结果，同时也是源自华尔街的金融异化导致的结果，还是一些国家的政治家不负责任导致的结果。因此，欧债危机本身仍然是一次经济危机，它的恶化可能导致福利危机，但绝不能本末倒置地认为是福利危机导致了欧债危机。
我们不能将提高国民福利、建设社会保障制度与经济发展对立起来。从100多年前现代社会保障制度在德国创立开始，这一制度就扮演着化解社会矛盾、维护社会公正、促进社会和谐、维系经济健康持续发展的不可替代的角色。无论是德国从贫弱之国到强盛大国，还是美国摆脱危机到持续称霸，以及福利国家在过去半个多世纪的和谐增长，都揭示了社会保障制度不仅是当代世界各国人民的普遍需求，也是当代世界获得持续发展的重要动力源。就是在当前欧债危机的背景下，我们仍然可以看到作为社会保障制度起源地并以自己的社会（保障）市场经济模式为荣的德国依然保持着持续增长的势头，作为“福利国家橱窗”的北欧国家瑞典同样在持续发展之中，因此，近100年来的客观事实是，社会保障制度恰恰是不断化解经济危机与社会危机，而不是导致经济危机与社会危机。
欧债危机给我们带来的重要启示在于：一是要紧紧抓住发展是第一要务，在科学发展观的指导下，实现国民经济的持续健康发展；二是要坚持实业立国的方针不能动摇，同时要对金融异化保持高度警惕；三是执政者与施政者要有担当精神，时刻做到居安思危，在危机到来时敢于担当责任；四是在建立健全社会保障体系过程中，既要积极主动地大胆推进体系建设，杜绝漠视国民福利诉求的现象，也要保持理性，避免短期福利政绩病，实现社会保障制度可持续发展。
一个应当凝聚的共识是：保持国民福利与国民经济同步发展是一个国家健康持续发展的内在要求，而让人民一年比一年过得好则是执政者与施政者的重大使命。在复杂的国际背景下，有必要坚定加快健全我国社会保障体系的决心与信心，通过社会保障制度化解全体人民的后顾之忧，并提供稳定的安全预期。一个健全、公正的社会保障体系的建立，一定能够维系国家强盛与持续发展。
中国社保体系建设正在经历六大转变
“十一五”期间是改革开放以来中国社会保障体系建设最快的时期，也是公共投入力度最大、惠及民生最广的时期。经过近几年的发展，中国社保体系建设正在经历着6大转变：
一是从工具性制度安排到目的性制度安排的转变，即从消灾化险、维护稳定、被动式转变为保障与改善民生、促进社会和谐、主动式。
二是从选择型制度安排到普惠型制度安排的转变，即从市民优先、强者优先、辅之以对弱者的有限救济转变为全民医疗保障、全民养老保险、覆盖全民的社会救助，以及正在快速发展的社会福利事业，惠及全体人民。
三是从骨架型制度安排到完整型制度安排的转变，过去是“两免除一解除”，养老、医疗与救助，现在是各项社会保障事业全面发展。
四是从救助型制度安排到福利型制度安排的转变，雪中送炭，锦上添花，保障水平不断提升，不仅追求减轻乃至解除后顾之忧，而且追求社会财富的合理分配。
五是从分割型制度安排到统筹型制度安排的转变，即从城乡分割、群体分割转变为城乡统筹，制度整合，公正性提升。
六是从改革试验性状态到定型、稳定发展新阶段的转变，以往是改革试验全面开花，地方创新过度，确实调动了各地的积极性与主动性，但也造成了制度碎片化的不良后果，现在则强调顶层设计，法制规范，促使制度走向定型稳定发展的新阶段，这是提供稳定安全预期的基本依据。
上述转变揭示出中国社会保障体系建设已经进入了快车道。
中国社保体系建设面临的挑战与风险
挑战主要表现在：理论认识误区仍然存在、责任分担机制重塑不易、群体利益格局调整难度大、地区差距与人口流动性高非短期内可以解决。
风险主要表现在：
制度设计中隐含的风险。如制度碎片化、群体分割化、责任分担失衡、利益调控乏力（如费率反应不灵敏）。实质上是利益分割与利益失衡，又缺乏有力的调控机制，任其下去，必然导致利益差距越来越大，社会矛盾越来越尖锐。
运行机制不顺的风险。如监管体制不顺、经办机制不顺。部门交叉分割，经办僵化，不仅导致了行政效率与经办能力不高，而且衍生出一些新的问题与矛盾。
基金贬值风险。我们选择了基金制，却并未认真考虑基金贬值的风险，现实中基金积累规模在持续扩大，因贬值导致的基金损失也在同步扩大。目前全国社保基金结余二万多亿元，每年贬值数百亿元，而这一基金还在持续壮大，贬值的风险也就越来越大；如果遭遇金融危机，对基金制将是一个重大打击，这是影响社会保障制度特别是养老保险制度的根本性风险来源。
配套机制风险。如收入分配不公与失范，导致基数失准，预测失准，风险失控；再如医药机制失范，医疗医药费用失控，导致医疗保障制度风险失控。
为此，我们必须采取一定的对策应对这些风险：
一是必须坚持正确的发展理念。在坚守公正、共享的价值取向的原则下，确立国民福利与国民经济同步增长、协调发展的大方针，确保人民感觉到一年比一年好。
二是优化现行制度的结构。特别是急切需要优化养老保险、医疗保险、社会救助与老年福利的制度结构。
三是促使基本保障制度尽快定型，以给全体人民以稳定的安全预期。
四是逐步提高社会保障水平，同时促进这一制度的公平性，使之成为社会财富合理分配的基本制度保证。
《群言》2012年第1期：加快完善社保体系 着力保障和改善民生
来源：中国民主同盟网站 http://www.mmzy.org.cn [大] [小] 2014-02-27
编者按：
民盟中央副主席 索丽生
2011年5月，民盟中央调研组以“社会保障制度的建设与完善”为题，着重就养老保险、医疗保障、社会救助、老年服务四项基本保障制度建设已取得的成绩、经验和现存的问题、困难等在湖南省进行了实地调研。调研表明，我国社会保障体系建设已处于从选择型走向普惠型，从试验性状态走向定型和稳定发展的新阶段，进入了完善制度安排和规范化的关键时期；养老保险、医疗保障与综合型社会救助等基本保障制度建设取得突破性进展；社会保障公共投入不断增长，社会保障水平有了较大幅度的提升；城乡统筹推进社会保障制度建设初见成效，社会保障制度的效率与公平性不断增强；社会保障管办机制及经办能力建设方面取得了相应的进展。
但是，因缺乏统筹考虑与顶层设计，社保体系建设的理念与目标定位不太明晰，导致制度缺漏、碎片化，统筹层次不高，费率、基数和发放标准不一，转移接续不畅；管理体制分割，经办能力不足，难以满足社保事业发展需要；保障水平偏低，群体间待遇差距仍然过大；社会保险实际覆盖率不高，养老保险基金贬值风险与支付压力越来越大；贫困地区财力匮乏，发展不足与求急求快并存。为此，我们建议：
第一，尽快明确构建完整的中国特色社保体系、实现国民福利可持续发展的新理念。一方面，需要明确公平、正义、共享的核心价值取向，遵循普遍性、统一性、互助共济、以人为本与弱者优先、政府主导与责任分担等基本原则，在完善社会救助、健全社会保险制度的同时，有序发展好各项社会福利和补充保障，真正构建中国特色的完整的社保体系，全面解除国民生活后顾之忧和促进社会公正。另一方面，需要坚持理性渐进，基本保障制度定型宜快，以提供稳定的安全预期，但保障水平宜小步提升，让人民感受到一年比一年有进步，最终实现国民福利可持续发展。为此，特别要妥善处理好公平与效率、政府与市场、权利与义务等重大关系，实现社会保障与劳动就业、收入分配、公共财政、人口政策等的良性互动。
第二，设立常态化的社会保障统筹设计或咨询委员会，条件成熟时成立大社会保障部；同时尽快提升社会保障经办能力，为可持续发展提供强有力的组织保障。社会保障是影响全局与长远发展的根本性制度安排，特别需要统筹规划、顶层设计；而目前却是条块分割，顶层设计不足，地方创新过度，导致体系尚有残缺，制度呈现碎片化，项目发展失衡，群体差距过大。为此建议：一是由国务院设立常态化的社会保障统筹设计或咨询委员会，主要领导亲自主持，发改委、财政部、人社部、民政部、计生委、卫生部等政府职能部门和工会、妇联等群团负责人及社保战略专家参与，统筹考虑各项社会保障与相关制度安排的协同推进，明确战略目标与推进步骤。二是筹划设置更为集中的大社会保障部或委员会，统一监管各项基本保障事务；同时合理划分中央和地方在社保事务中的权力与职能。三是尽快建设好养老保险、医疗保险、社会救助等经办机构，包括统一规范经办机构设置、合理规划人员编制、落实经费保障，加快社保专业队伍建设；同时安排中央财政专项投入，加快建设全国统一、规范的社会保险信息系统和社会救助信息平台，为“一卡通”提供有效支撑。
第三，明确社保体系建设的战略目标与基本步骤，逐步将人民引领入中国特色社会主义福利社会。社会保障肩负解决国民即期生活困难和提供稳定安全预期的双重使命，尽管解决现实困难具有紧迫性，但提供稳定安全预期更为重要。因此，既要高度重视人民的福利诉求，也要避免“头痛医头”和只求短期效应的“福利政绩病”。战略目标宜从弥补制度缺失、构建覆盖城乡居民的完整社保体系入手，积极稳妥、循序渐进地推进其沿着公平、普惠、可持续的方向发展，在解除人民生活后顾之忧的同时，不断提高人民的生活质量并增进人民的幸福感，切实维护个人的自由、平等与尊严。根据现实需要与发展可能，可分三步走：第一步，2012—2013年构建起“二免除一解除”（用社会救助免除生存危机，用全民医保免除疾病恐惧，用全民养老保险解除养老后顾之忧）社保体系骨架，同时制定战略规划，稳步推进，奠定基础。第二步，到2020年构建完整的社保体系并全面实现定型、稳定发展，在普惠的基础上，大幅缩小当前过大的待遇差距，较为全面地解除国民生活的后顾之忧。第三步，到新中国成立100周年，在进一步完善社会保障制度的同时，不断提高保障水平，全方位满足国民对社会保障及相关服务的需求，迈向中国特色社会主义福利社会。
第四，优化养老保险、医疗保险、社会救助与老年服务四大基本保障制度，促使其从长期试验性状态走向定型和稳定发展新阶段。
养老保险制度：①在制度框架上，从目前多元分割、交叉与缺漏并存格局向公职人员、职工、农民三大群体基本养老保险和居民老年津贴等有序组合的“三险一贴”体系发展，实现全覆盖。②尽快推进职工基本养老保险全国统筹，降低总缴费率。在提高劳动报酬条件下，将缴费责任由用人单位承担为主逐步过渡到劳资双方平等分担，并在缩小个人账户规模（3%左右）的同时真正做实个人账户。③根据整体联动、新老（人）分离、结构优化的原则思路，积极推进机关事业单位养老保险改革，建立公职人员基本养老保险制度。④加快完善农民基本养老保险制度，在坚持政府与个人分担责任的前提下，将政府补贴重点从补“出口”（基础养老金）转移到补“进口”（参保缴费）。⑤统一建立财政负责的城乡老年津贴制度。⑥尽快制定养老保险基金投资政策，将保值增值置于可持续发展的优先战略地位。
医疗保险制度：①尽快将城镇居民医疗保险与新农合并轨为统一的居民医疗保险；条件成熟后再与职工基本医疗保险并轨为一元化的全民医疗保险。②从疾病医疗费用保险向兼及疾病预防、保健服务并以提高国民健康素质为目标的健康保险发展。③尽快统一经办机构，理顺监管体制，提高医保水平与医疗服务的可及性，并促进医疗卫生服务质量稳步提高。④尽快制定新一轮医改方案，为医疗保险健康发展提供良好的外部环境。
社会救助制度：①明确中央与地方分责制并相对固定。②从以最低生活保障为核心的多元制度并立格局向一个制度、多种待遇的综合型社会救助转化。③将社会救助制度作为维护底线公平、促进城乡统筹、缩小城乡差距的突破口，在提高贫困线标准、完善收入统计与家计调查及救助程序的基础上尽快实现城乡社会救助制度的统一。④将社会救助与社区建设、家庭政策及推动贫困者自我组织、社会参与相结合。
老年服务体系建设：①增加对老年服务的公共投入，同时充分调动社会资源，大力弘扬家庭保障传统。②重视科学规划、合理布局，构建以社区支持型居家养老为主体的多层次服务体系，建立长期护理制度，政府公共投入重点保证对失能老人的照顾。③积极发展临终关怀事业，提供人性化的殡葬服务。
第五，确立相应的投入约束指标，为合理、有效地发挥社保体系调节国民财富分配格局的功能提供永续财力支撑。我国社保制度的财力保障，必须坚持稳步提高公共投入比重和充分调动社会资源“两条腿走路“的方针，同时还需要理性提升待遇水平，杜绝浪费，避免低效。为此，需确立相应的投入指标：①全口径社会保障支出占GDP的比重。这是观察国民福利与国民经济是否同步发展的核心指标，可明确在2012或2013、2020、2049年分别不低于7%、15%、25%。②现口径财政性社会保障支出占财政支出的比重。到2012或2013、2020、2049年，分别不低于15%、20%、30%。③通过扩大社会保险覆盖面，确保未来10年社会保险基金持续大幅增长。④壮大全国社保基金，为未来提供适度的战略储备。根据测算，在2040年前，我国养老保险基金可实现收支平衡；2040年后则需要外部资金支持。因此，“十二五”期间有必要将全国社保基金从现有的8000多亿元扩充到2万亿元左右，并采取积极有效的投资运营。⑤多方动员社会资源。包括采取有力政策措施提升慈善公益捐献比重，扩大彩票发行规模并积极探索其他博彩方式，促进职业福利健康发展，推动企业年金等。⑥土地收益与国有资产收益应成为社保制度的重要财源，国家宜制定相应的投入规则与相对固定的投入比重。
第六，积极稳妥地促使民主政治建设、社保体制改革与社保法制建设协同推进。一是通过扩大公众参与社保制度选择权利、完善社保信息公开、强化社会监督机制等，确保人民的知情权、参与权、表达权、监督权。二是有序优化社保决策、监管与经办体制，让立法机关切实承担起确立社保制度及修正、完善制度的最终决策之责，让行政、司法机关分别承担制度运行、监督之责，让经办机构承担社保服务和供给之责。三是尽早出台《社会救助法》、《慈善事业法》、《社会福利法》，争取在2015年前构建起中国特色社保法律体系框架，并在2020年前形成成熟的中国特色社保法律体系。
第七，加强社会建设，规范收入分配秩序，改革户籍制度，调整人口政策，加快财政体制与卫生体制改革步伐，为社保体系建设与国民福利可持续发展提供良好的外部环境条件。
确保医疗保障制度可持续发展
中国医疗保险研究会会长 王东进
我国基本医疗保障制度建设取得的主要成绩和基本经验
以“四大板块”为主体的基本医疗保障制度框架初步建立。目前，城镇从业人员参保已达2.44亿人，城镇居民参保已达2.1亿人，新农合参合人数达8.3亿人，参加三项基本医疗保障制度的人数已超过12.8亿人。我国于2003年和2005年，分别实行了农村医疗救助制度和城市医疗救助制度。
基本医疗保障政策法规体系不断完善。以《社会保险法》、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》、《关于进一步加强农村卫生工作的决定》等法律法规和政策文件为核心，以一系列实施方案、政策措施、技术标准、管理规范等具体规定为配套的基本医疗保障政策法规体系初步形成。
逐步探索出一套行之有效的管理体制和运行机制。在实践中初步形成了对基本医疗保障实行归口管理和统一经办的管理体制；建立医疗保障的多元筹资机制；建立费用分担机制；建立与医疗卫生服务机构协议管理机制；建立竞争机制等。
初步建立起财政投入机制，基本医疗保障水平不断提高。3年来，全国财政投向医改的资金达1.13万亿元，比预计超出约2800亿元。中央财政新增投入达3659亿。城镇居民医保和新农合财政补贴由2007年的每人40元迅速提高到今年的每人200元。医疗保障范围逐渐扩大，保障水平不断提高。
初步形成医疗保险行政、经办、科研三者协同配合，共推医保制度建设的格局。经过多年历练，一支素质高、业务精、作风好的医保行政和经办队伍已然成长起来，并逐渐形成了以“忠诚、团结、敬业、奉献”为主要内容的独具特色的医保文化。在中国医疗保险研究会的带动下，已有22个省区市和20多个地级市成立了医疗保险研究机构。
十几年来，我国医保制度建设在取得巨大成就的同时，也总结积累了一些宝贵的经验。包括：坚持“广覆盖，保基本，多层次，可持续”的基本方针；坚持既统一又灵活的制度安排；坚持试点先行和分类指导；坚持“三医联动”；坚持政府主导与责任分担；坚持富有成效的管理模式。
推进基本医疗保障制度建设面临的任务与挑战
“十二五”时期经济社会发展方式的转变对基本医疗保障制度建设提出了新要求。随着经济增长方式的转变，必然要求医疗保障制度建设在以下7个方面实现转变：由外延式发展转变为内涵式发展；由注重发展规模转变为注重发展质量；由主要依靠财政投入转变为主要依靠机制创新；由注重提高筹资、报销水平转变为注重提高基金的保障绩效；由注重出台政策措施转变为稳定政策，提升管理能力，实现规范、科学、精确管理；由“三从三到”（制度从无到有，覆盖面从小到大，保障水平从低到高）式的“人人享有”转变为“人人公平享有”；由“摸着石头过河”式的分散决策和自愿参保，转变为依法推进、依法参保，增强制度的强制性、规范性、稳定性和可持续性。概括地说，就是要以“民生为本、公平至上”为主线，以增强制度的公平性为主题，以巩固完善“全民医保”为主要任务，以建设公正和谐医保、维护国民健康权益为目标，促进社会公平正义、和谐稳定。
《社会保险法》的实施对基本医疗保障制度建设提出了新要求。《社会保险法》确定的医疗保险制度建设的根本方针、主要政策和基本框架是正确的，可行的。贯彻落实《社会保险法》的重要任务之一，就是要加快《基本医疗保险条例》等配套法规、规章的制定。
推进医药卫生体制改革对基本医疗保障制度建设提出了新要求。相对于医疗保障制度建设而言，“三医联动”的另外两个方面显得有些迟滞。国际经验表明，医药卫生体制改革的推动一靠政府，二靠医保。如何发挥医疗保障对医疗、医药体制改革的助推作用和监督制约作用，形成“倒逼机制”，促进其改革体制、创新机制、加强管理、降低成本、提高效率、提高服务质量，则是医保制度建设一项责无旁贷的重大任务。
把握客观规律，坚持基本方针，确保医疗保障制度可持续发展
面对任务和挑战，只有坚持按客观规律办事，坚持医保基本方针，巩固和完善相应的体制机制，才能实现制度的可持续发展。
坚持按医疗保险客观规律办事。最基本的就是要透彻认识和准确把握医疗保险制度的内在机理和发展逻辑。可以把它概括为支撑医疗保险的“三大支柱”：统筹机制、分担机制和第三方付费制度。“三大支柱”是医疗保险最基本的制度构件、内在机理和发展逻辑，也是医疗保险的基本常识，揭示了医疗保险的客观规律，必须始终坚持。
坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针。目前，少数地方不切实际地提高保障水平、扩大保障范围，有违“保基本”方针的要求。守得住，才能行得远。坚持基本方针不动摇，才能确保医疗保障制度建设沿着健康的道路前行，才能实现制度的可持续发展。
积极推进医疗保险的城乡统筹。加快实施医疗保险的城乡统筹是一件既关系公平又关系效率的大事。当前，推进医疗保险城乡统筹的条件已经具备。积极推进医疗保险城乡统筹，早日实现管理体制和政策制度的统一，是改革的必然趋势，也是基本医疗保障制度建设可持续发展的前提和保证。
建立科学合理可行的筹资机制和待遇调整机制。筹资机制是医疗保险的第一机制。建立科学合理可行的筹资机制，至少包括5个环节，即筹资基数、筹资比率、筹资分担比例、缴费年限及缴费年限和待遇水平的关系。医疗保险的一个重要特点就是要保持稳定，建立合理的筹资机制和待遇调整机制，把“行政决定”转变为“机制决定”，是确保基本医疗保障制度建设稳健运行的关键环节。
完整系统地推进支付制度改革。医疗保险支付制度改革关乎全局，甚至关系医保制度的成败。支付制度首先要明确支付原则、支付范围、支付标准等，这是“道”，付费方式是具体的支付手段，是“术”。“道昌而术济”。医疗保险支付制度是掌控基金流向、流速、流量的“总闸门”，是医保发挥监督制约作用的“总抓手”，是提高医保基金使用效率和保障绩效的“牛鼻子”，是撬动医药卫生体制改革的重要“杠杆”。
切实加强经办能力建设。经办能力是医疗保险制度建设至关重要的环节。医疗保险经办人手少、经费短缺、信息系统建设落后等问题普遍存在，成为制约事业发展的“瓶颈”。加强经办能力建设，各级政府要在加大投入的基础上，切实抓好“软件”和“硬件”建设。
推动老龄事业又好又快发展
中国老龄协会会长 陈传书
当前，我们正处在一个前所未有的老龄化时代。第六次人口普查显示，2010年底，我国60岁以上老年人口已经达到1.78亿，占总人口的13.3%。预计到2013，老年人口将突破2亿，2025年突破3亿，2033年突破4亿，2053年前后达到峰值4.87亿。同发达国家相比，我国人口老龄化呈现出规模大、速度快、高龄化突出、农村快于城市、发展不平衡、牵涉问题多、应对难度大等显著特征。人口老龄化的影响远远超出人口领域，涉及我国经济、社会、文化、政治建设的全过程和各领域，将逐步演化为重大的经济问题、社会问题，甚至是政治问题。应对人口老龄化，不仅是关系到亿万老年人及其家庭的生活、健康和福祉，也关系到现代化建设大局、国家长治久安和民族兴衰。
纵观发达国家的经验，老龄服务问题是比老年人的经济困难更难解决的社会问题。当前，我国已经进入人口老龄化的快速发展阶段，未来家庭变迁还会在目前的基础上继续沿着规模小型化、少子化，家庭结构核心化、缺损化，家庭成员居住离散化、空巢化，家庭关系松散化的方向发展，高龄、无子女、独居、空巢等需要老龄服务的老年人大幅增加。同时，我国老年人“长寿不健康”现象十分明显，失能发生率居高不下。据初步匡算，我国当前的失能老年人已经达到3300万，本世纪中叶将接近1亿。这些老年群体最需要的就是老龄服务。值得高度关注的是，同西方发达国家相比，由于我国人口基数庞大，特别是国民健康整体素质不高等原因，在老龄化和高龄化系数相同的条件下，我国老年人的生活自理能力明显偏低，失能老年人比例明显偏高，老龄服务负担明显偏重，面临的老龄服务压力超出世界上任何国家。
同日益庞大的老年群体快速攀升的老龄服务需求相反，我国家庭老龄服务功能不断弱化，社会化老龄服务体系建设尚处于起步阶段，老龄服务的供需缺口不断扩大，老龄服务的供给能力亟待提升。以机构老龄服务为例，按照西方已进入老龄化国家的经验，每千名老人养老床位数30—50张是较为适宜的，而我国目前只有不到18张。应对快速增长的老龄服务需求的挑战，加快建立社会化的老龄服务体系，已经成为摆在我们面前的一项重要而迫切的战略任务。
建立健全具有中国特色的老龄服务体系是一项复杂的系统工程，必须从战略规划、制度安排、政策措施等多方面努力，需要政府、企业、社会、家庭和个人共同行动。近年来，我国有关部门和地方已经开始了有益的探索，取得了一些成功的经验，但也面临诸多问题：
一是在管理体制和运行机制方面。一些地方在老龄服务体系建设过程中，存在多头管理、责任不明、政事不分、政社不分、政企不分、管办不分，以及市场监管缺位、行业自律缺失等问题。
二是在政策法规建设方面。对公共服务、公益服务和商业服务发展的扶持，存在一定程度的政策歧视，尤其是对民间资本投资兴办老龄服务业的政策扶持不到位，严重制约了民间资本参与老龄服务事业发展的积极性。
三是在人居环境建设方面。我国城乡建设发展理念、规划和建设标准体系还不适应老年人的宜居需要，造成老年人在居家、出行方面的种种不便，产生了许多“人为制造”的服务需求；
四是在老龄服务队伍建设方面。养老机构护理人员劳动强度大、收入低，“招人难、留人难”，人才队伍缺口大。全国取得专业资格证书的护理人员不足10万人，未来5年护理人员缺口至少在600万以上。
此外，在行业标准和规范、社会福利服务和医疗卫生服务资源的整合、服务需求和服务质量的评估，服务体系的顶层设计，以及服务费用的制度保障等方面，均存在着不同程度的问题。
应对这些问题，主要可以采取以下两条战略措施。第一，实施健康老龄化战略。要从源头抓起，提高全体公民晚年期的健康预期寿命和生活自理能力，最大限度地降低老年群体的老龄服务需求。这是一条低成本、高效益，积极应对人口老龄化的战略选择。第二，构建以居家养老为基础、社区照料为依托、机构服务为支撑的社会养老服务体系。在着力巩固家庭养老地位的基础上，优先发展社会养老服务，将家庭养老与社会养老结合起来，充分发挥家庭和社区在养老服务上的互补功能，创建中国特色的新型养老模式。
在国务院刚刚颁布的《中国老龄事业发展“十二五”规划》中，对如何构建我国社会养老服务体系，已经作出了具体部署。《规划》要求：一要重点发展居家养老服务。建立健全居家养老服务网络，加强服务设施和服务信息系统建设，鼓励引导企业、社会发展居家养老服务，拓展居家养老服务内容；二要大力发展社区照料服务。把社区养老设施纳入小区配套建设规划，开展全托、日托、临托等多种形式的老年社区照料服务；三是要统筹发展机构养老服务。加大力度，推进养老机构建设。鼓励社会力量参与，探索多元化、社会化的养老机构投资、建设和管理模式。“十二五”期间，目标新增各类养老床位342万张；四是要优先发展护理康复服务。加强老年护理院和康复医疗机构建设，地（市）级以上城市至少要有一所专业性养老护理机构。探索长期护理制度，鼓励、引导商业长期护理保险；五是要切实加强对老龄服务行业的监管。建立和完善养老机构行政管理法律法规与监管制度，做好养老机构注册、检查和监督管理工作。重要场所要列入消防、卫生制度重点管理范围。
今年10月，国务院召开第三次全国老龄工作会议，回良玉副总理在会上讲话，要求“全面贯彻落实“十二五”规划，推动老龄事业又好又快发展”，并对加快建设社会化养老服务体系作出了具体安排，提出了具体要求。相信，在中共中央、国务院的正确领导下，在社会各界的共同努力下，我国老年人面临的老龄服务问题一定能够得到妥善的解决！
社会救助制度的基本情况及未来发展
民政部社会救助司副司长 刘喜堂
以最低生活保障为核心的社会救助制度，是改革开放以来党和政府在解民忧、惠民生上建立的开创性、标志性制度之一，是党和政府重视民生、改善民生的具体体现。这项制度的建立，为数以千万计的困难群众提供了制度化的救助渠道，初步保障了他们的基本生活。
我国社会救助基本情况
截止2011年10月底，全国共有城市低保对象2274万人，比2010年同期减少29万人；农村低保对象5291万人，比2010年同期增加185万人；农村五保供养对象553万人，与2010年持平。三项合计，常年救助对象8118万人，约占全国总人口的6%。城乡低保月平均标准分别为城市278元、农村135元，分别比2010年底增加27元、18元；低保对象每人每月领到的补助金平均为城市208元、农村86元，分别比2010年增加19元、12元。2011年前10个月共支出城乡低保资金926.4亿元，比2010年同期多支出235.3亿元，占同期全国财政总支出的1.19%。
城市低保对象中，老年人占14.7%，在职人员和灵活就业人员占21.3%，登记失业人员占21.1%，未登记失业人员（指在就业年龄段内但不具备就业条件的人员）占18.3%，在校学生占15.1%，学龄前儿童及其他人员占9.5%。农村低保对象中老年人占36.3%，未成年人占13.1%，成年人占50.6%。
近年来，随着低保等社会救助项目的实施，社会救助事业发展的重点从制度创立转向规范管理，主要围绕促进“确保困难群众基本生活、确保社会救助公平公正公开实施”这两个目标的实现推进工作。
一是规范低保申请审批程序。建立了从申请、受理、调查、评议，到公示、审批、发放等一整套工作流程，并细化每个环节，形成了“低保对象有进有出、补助水平有升有降”的动态管理格局，以程序规范确保结果公正。
二是建立低保标准制定和动态调整机制。提出“基本生活费用支出法”、“恩格尔系数法”和“消费支出法”等三种测算和调整低保标准的办法，为科学制定低保标准提供了依据。
三是建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制。这主要是为了解决物价突发性上涨情况下困难群众基本生活保障问题。即当物价突发性上涨超过临界条件时，发放价格临时补贴；当物价持续上涨超过规定期限时，及时调整低保标准。今年全国31个省（区、市）都建立了联动机制，并全部启动，有的还启动了不止一次。
四是推动医疗救助制度实施。根据国务院医改工作总体要求和部署，把医疗救助对象从城乡低保对象、农村五保对象逐步向低收入家庭老年人、重度残疾人和低收入重病患者延伸；提高政策范围内医疗救助报销比例和封顶线，积极推进“一站式”即时结算服务，指导地方开展重特大疾病医疗救助试点工作。
五是开展低收入家庭认定工作。为确保廉租住房、经济适用房等保障性住房公平分配，在有关部门的支持下，开展居民家庭经济状况核对工作试点，通过全面核查救助申请人的家庭收入和财产，准确认定社会救助对象。
根据“十二五”规划要求，未来一个时期我国社会救助制度还将快速发展，在为城乡困难群众提供基本生活保障的同时，继续为稳定基层社会、均衡收入差距以及促进国内消费贡献力量。
一是完善制度。继续推动临时救助制度建设，为遭遇突发性、意外事件等临时生活困难的家庭提供救助；完善医疗救助制度，使之更好地配合医疗保险，为困难群众提供可及性强的医疗服务；继续查找社会救助制度存在的漏洞和不足，开发相关政策，进一步完善社会救助制度。
二是健全机制。继续落实城乡低保标准制定和动态调整机制；完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，使之在物价突发性上涨时真正发挥作用；推动建立跨部门、多层次、分类别的社会救助申请家庭经济状况审核机制，准确认定社会救助对象；科学制定社会救助绩效评价指标体系，探索建立绩效评价机制；完善低保等社会救助补助资金公开、公正、透明的科学分配机制。
三是规范管理。以“两级受理、信息比对、三级联审、末端公示”为原则进一步优化社会救助审批流程，适时制定城乡低保操作规程；继续推进低保金的社会化发放；探索在社会救助工作中引入专业社会工作，促进救助对象的社会融入；继续加强基层社会救助能力建设，逐步提高信息化管理水平。
四是强化监督。进一步明确地方政府在社会救助工作中的责任；分清责任主体，明确追究方式，强化责任追究，做到权责统一。
中国人民大学教授 郑功成
近几年的背景分析
2008年的国际金融危机促成两大共识：经济发展模式转型，建立健全社会保障体系。
两大共识促成了一种政策取向：加快建立健全的社会保障体系。这一趋势已经不可逆转，但漠视城乡居民社会保障诉求和追求短期福利政绩的现象同时并存，社会保障体系建设的节奏受到人为因素的影响，具体政策思路仍有分歧。
在此要强调指出的是，在欧洲部分国家出现债务危机后，我国媒体上将这些国家遭遇的债务危机简单地看成福利水平太高导致的危机，进而对我国正在加速建设的社会保障体系产生忧虑，这其实是一种误导。因为欧洲部分国家的债务危机，是由金融危机导致经济危机，进而产生债务危机并引发政治危机的一个链条，它首先是所在国家经济或产业政策失误即经济原因导致的结果，同时也是源自华尔街的金融异化导致的结果，还是一些国家的政治家不负责任导致的结果。因此，欧债危机本身仍然是一次经济危机，它的恶化可能导致福利危机，但绝不能本末倒置地认为是福利危机导致了欧债危机。
我们不能将提高国民福利、建设社会保障制度与经济发展对立起来。从100多年前现代社会保障制度在德国创立开始，这一制度就扮演着化解社会矛盾、维护社会公正、促进社会和谐、维系经济健康持续发展的不可替代的角色。无论是德国从贫弱之国到强盛大国，还是美国摆脱危机到持续称霸，以及福利国家在过去半个多世纪的和谐增长，都揭示了社会保障制度不仅是当代世界各国人民的普遍需求，也是当代世界获得持续发展的重要动力源。就是在当前欧债危机的背景下，我们仍然可以看到作为社会保障制度起源地并以自己的社会（保障）市场经济模式为荣的德国依然保持着持续增长的势头，作为“福利国家橱窗”的北欧国家瑞典同样在持续发展之中，因此，近100年来的客观事实是，社会保障制度恰恰是不断化解经济危机与社会危机，而不是导致经济危机与社会危机。
欧债危机给我们带来的重要启示在于：一是要紧紧抓住发展是第一要务，在科学发展观的指导下，实现国民经济的持续健康发展；二是要坚持实业立国的方针不能动摇，同时要对金融异化保持高度警惕；三是执政者与施政者要有担当精神，时刻做到居安思危，在危机到来时敢于担当责任；四是在建立健全社会保障体系过程中，既要积极主动地大胆推进体系建设，杜绝漠视国民福利诉求的现象，也要保持理性，避免短期福利政绩病，实现社会保障制度可持续发展。
一个应当凝聚的共识是：保持国民福利与国民经济同步发展是一个国家健康持续发展的内在要求，而让人民一年比一年过得好则是执政者与施政者的重大使命。在复杂的国际背景下，有必要坚定加快健全我国社会保障体系的决心与信心，通过社会保障制度化解全体人民的后顾之忧，并提供稳定的安全预期。一个健全、公正的社会保障体系的建立，一定能够维系国家强盛与持续发展。
中国社保体系建设正在经历六大转变
“十一五”期间是改革开放以来中国社会保障体系建设最快的时期，也是公共投入力度最大、惠及民生最广的时期。经过近几年的发展，中国社保体系建设正在经历着6大转变：
一是从工具性制度安排到目的性制度安排的转变，即从消灾化险、维护稳定、被动式转变为保障与改善民生、促进社会和谐、主动式。
二是从选择型制度安排到普惠型制度安排的转变，即从市民优先、强者优先、辅之以对弱者的有限救济转变为全民医疗保障、全民养老保险、覆盖全民的社会救助，以及正在快速发展的社会福利事业，惠及全体人民。
三是从骨架型制度安排到完整型制度安排的转变，过去是“两免除一解除”，养老、医疗与救助，现在是各项社会保障事业全面发展。
四是从救助型制度安排到福利型制度安排的转变，雪中送炭，锦上添花，保障水平不断提升，不仅追求减轻乃至解除后顾之忧，而且追求社会财富的合理分配。
五是从分割型制度安排到统筹型制度安排的转变，即从城乡分割、群体分割转变为城乡统筹，制度整合，公正性提升。
六是从改革试验性状态到定型、稳定发展新阶段的转变，以往是改革试验全面开花，地方创新过度，确实调动了各地的积极性与主动性，但也造成了制度碎片化的不良后果，现在则强调顶层设计，法制规范，促使制度走向定型稳定发展的新阶段，这是提供稳定安全预期的基本依据。
上述转变揭示出中国社会保障体系建设已经进入了快车道。
中国社保体系建设面临的挑战与风险
挑战主要表现在：理论认识误区仍然存在、责任分担机制重塑不易、群体利益格局调整难度大、地区差距与人口流动性高非短期内可以解决。
风险主要表现在：
制度设计中隐含的风险。如制度碎片化、群体分割化、责任分担失衡、利益调控乏力（如费率反应不灵敏）。实质上是利益分割与利益失衡，又缺乏有力的调控机制，任其下去，必然导致利益差距越来越大，社会矛盾越来越尖锐。
运行机制不顺的风险。如监管体制不顺、经办机制不顺。部门交叉分割，经办僵化，不仅导致了行政效率与经办能力不高，而且衍生出一些新的问题与矛盾。
基金贬值风险。我们选择了基金制，却并未认真考虑基金贬值的风险，现实中基金积累规模在持续扩大，因贬值导致的基金损失也在同步扩大。目前全国社保基金结余二万多亿元，每年贬值数百亿元，而这一基金还在持续壮大，贬值的风险也就越来越大；如果遭遇金融危机，对基金制将是一个重大打击，这是影响社会保障制度特别是养老保险制度的根本性风险来源。
配套机制风险。如收入分配不公与失范，导致基数失准，预测失准，风险失控；再如医药机制失范，医疗医药费用失控，导致医疗保障制度风险失控。
为此，我们必须采取一定的对策应对这些风险：
一是必须坚持正确的发展理念。在坚守公正、共享的价值取向的原则下，确立国民福利与国民经济同步增长、协调发展的大方针，确保人民感觉到一年比一年好。
二是优化现行制度的结构。特别是急切需要优化养老保险、医疗保险、社会救助与老年福利的制度结构。
三是促使基本保障制度尽快定型，以给全体人民以稳定的安全预期。
四是逐步提高社会保障水平，同时促进这一制度的公平性，使之成为社会财富合理分配的基本制度保证。
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