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《群言》2012年第1期：农村贫困线计算和调整机制研究

来源：中国民主同盟网站 http://www.mmzy.org.cn [大] [小] 2014-02-27

2011年11月29日，国务院召开农村扶贫工作会议，将农村贫困线从2011年的1274元提高到2300元。提高后的农村贫困标准基本达到世界银行“1天1美元”（一年370美元）的标准（按2011年10月份的汇率计算），相当于世界银行新贫困标准（1天1.25美元）的80%。提高农村扶贫标准，使更多的低收入人群被纳入到政府的扶贫范围之列，也促使各级财政拿出更多的资金用于农村扶贫开发，更有利于保障贫困群体的基本生活，缩小贫困地区农村居民之间收入差距，促进农村地区间均衡发展。可以说，这次提高农村贫困线标准正当其时，适应了我国当前经济和社会的整体发展水平，也顺应了民意，反映了党和政府对农村贫困的高度重视。但是，这次农村贫困线的调整也引出两个需要进一步思考的问题，即农村贫困线应该如何确定？又应该如何调整？ 

          农村贫困线应该如何确定？

对贫困线制度的研究起源于19世纪末的英国，至今已经走过了100多年，在实践中已发展出十几种贫困线计算方法，其中常用的也达七八种之多。贫困线计算方法并无优劣之分，选择何种计算方法关键在于贫困线所要实现的目标。如果希望通过建立贫困线制度达到消除不平等，则相对贫困线计算方法是较好选择；如果希望通过建立贫困线制度达到缓解贫困，维持基本生存，则绝对贫困线计算方法是较好选择。目前，发达国家多采用相对贫困线计算方法，如比例法（中位收入的40%、50%或60%；或者消费支出的60%），美国是个例外，一直采用恩格尔系数法确定贫困标准。由于资源的有限性，低收入国家倾向于将资源集中于绝对贫困人口，多采用绝对贫困计算方法，如“1天1美元”、预算标准法等。

1986年，我国首次测量农村贫困线时，国家统计局采用以基本生存需求为核心的绝对贫困线计算方法作为计算农村贫困线的基础。1995年，国家统计局对贫困线的确定方法进行修正，采用世界银行所推荐的马丁法计算农村贫困线。2008年，国家统计局再次修改农村贫困线的计算方法，将农村贫困线和低收入线合并，弃用原来农村贫困线而采用低收入线作为农村贫困线标准；低收入线根据食物线(经物价指数调整)除以60%计算而得，而食物线又基于马丁法计算得到。2011年11月29日，农村扶贫标准再次大幅度提升，但政府并未说明这一标准的确定过程。

农村贫困线确定方法的改革，反映了农村扶贫理念的变化。在20世纪80年代中期，我国农村普遍贫困、国家经济实力不强的情况下，消除绝对贫困是扶贫开发的重中之中，选用绝对贫困线计算方法有利于集中有限资源，帮助最需要的人。经过20多年的发展，我国经济实力得到明显提升，居民生活水平普遍提高，政府和公众对贫困的理念转向了相对贫困。在这种背景下，2008年农村贫困线与低收入线合并，农村扶贫对象从1479万人扩大到4007万人；2011年贫困线再次大幅度提升，纳入农村扶贫开发的人口达到1.28亿。但是，贫困理念在变，然而与之相适应的贫困线计算方法并没有建立起来。2008年和2011年两次调整农村贫困线计算方法，均是意识到农村标准过低而采取的非常规调整措施，这种措施虽然大幅度提高了农村贫困标准，但只是临时救急措施，非长远之计。目前，急需建立稳定的、且与我国农村现实情况及国家财力相符的农村贫困线确定方法。

当前，我国农村贫困状况仍然很严重，贫困人口位居世界第二位，部分农村居民仍然处于赤贫状态，中西部农村地区贫困呈现集中连片现象。但是，从整体水平看，我国农村已基本解决温饱问题，扶贫开发在进一步巩固温饱成果的基础上，需要提高贫困地区和贫困居民的发展能力，从而摆脱贫困循环；同时农村扶贫开发要注重缩小地区间和不同经济收入群体间的发展差距，达到实现共同富裕的目标。因此，在未来十年反贫困计划中，中国农村反贫困的理念仍然要兼顾绝对贫困和相对贫困，农村贫困线的计算方法也应服务于此。

那么，如何在贫困线的计算过程中将绝对贫困理念和相对贫困理念有机地结合起来呢？诺贝尔经济学奖获得者、贫困研究专家阿玛蒂亚·森的思想给我国农村贫困线的确定以很好的启示。森认为：“不管根据什么样的相对标准，人民都把饥饿作为严重的贫困问题，在贫困概念中确实有一个不能去掉的‘绝对贫困’的核心，它不用进行对比就可以把饥饿、严重营养不良和可见的困难确定为贫困。”由此可见，贫困包含了一个绝对的“贫困内核”，即维持人体生存的必需品。但是同时，人是社会性动物，需要有尊严地生活，穷人也不例外，随着社会平均生活水平的提高，给予穷人的救助标准也应提高。根据森的思想，可以将贫困线划分食物线和非食物线两部分：食物线根据人的最低热量需求确定，重在“饱肚子”；非食物线考虑满足基本生理需求之外的最低衣着、住房、燃料、教育、医疗和交通等必需品支出，重在“保面子”。

其实，1995年我国在贫困线计算中所采用的马丁法就是将贫困线划分为食物线和非食物线，非常符合森的思想。但是，这次确定的农村贫困线标准偏低。其原因主要有3点：一是采用的最低热量支出标准过低。世界卫生组织推荐的正常热量支出（30-60岁）是：男性每天2950大卡，女性每天2400大卡。印度在计算农村贫困线时，采用的热量标准是每人每天2400卡。国家统计局在1986年首次计算农村贫困线和1995年采用马丁法计算食物线时，选定2100大卡作为人体每日最低热量需求。二是将最低热量支出标准转化为食物清单时主食分配过多，肉类和奶类分配过少；而且采集价格时以农贸市场未经加工处理的食品为主。三是在采用马丁法计算非食物线时采用“低”的非食物线（利用马丁法计算非食物线时，得到“高”“低”两个标准）。

另外，马丁法也存在一些缺陷：马丁法采用回归模型计算高低两条非食物线,方法复杂。而且在实际操作中,人们对于哪一条算低贫困线,哪一条算高贫困线很难达成一致看法。而且，在利用马丁法计算非食物线，往往因时点、地区和部门的不同，导致较大的差距。

针对这些问题，建议采用新方法确定农村贫困线。基本内容包括：（1）贫困线仍然划分为食物线和非食物线两部分。（2）食物线的计算：以每日2300大卡或者2400大卡作为最低热量支出标准；在分配食物清单时，减少主食比例，增加蛋白质、维生素含量较高的如肉蛋奶类、鱼虾类、水果类食物的比例（这一过程需要专家参与）；改革食物价格采集渠道，采取农贸市场与超市相结合、粗加工食品和深加工食品相结合的方法。（3）非食物线的计算：舍弃马丁法中的非食物线计算方面，采用困难组（5%）的恩格尔系数计算非食物线。

贫困线的确定方法是一项技术性很强的工作，贫困线水平的准确程度直接影响到国家财政支出，决定了受益对象，也间接影响到其他社会保障水平的高低，因而需要加以高度重视。另外，确定贫困线标准也是一项非常复杂的工作，它涉及到统计、卫生、扶贫、农业等多个政府部门，需要政府官员、贫困问题研究专家、营养学专家、社会学家、社会公众等参与其中，因而需要认真部署、精心组织，切实做好贫困线的管理工作。

                                                           农村贫困线应该如何调整？

贫困线往往是基于某一时点进行计算的，随着价格、生活水平、生活方式的变化，贫困线的绝对价值或者相对价值会发生变化。为此，需要建立贫困线的正常调整机制。贫困线的调整措施有两种方式，即：根据价格进行调整（如美国的贫困线根据城市消费价格指数进行调整）和根据收入或消费进行调整（如收入比例法）。

1986年，我国首次建立农村贫困线制度，采取与物价指数挂钩的措施调整历年农村贫困线；虽然1995年和2008年两次改革农村贫困线计算方法，但调整机制未做改变。那么，这种与总消费价格联动的调整机制能保证农村贫困线的购买力不下降吗？答案是否定的。

消费价格指数通常由八大类（包括食品、烟酒及用品、衣着、家庭设备用品及服务、医疗保健及个人用品、交通和通讯、娱乐教育文化用品及服务、居住）、263个基本分类、600-700种规格产品的价格构成，而低收入者的消费以食品为主。从我国物价指数的发展趋势看，食品价格指数与消费价格指数的发展并不吻合，大多数年份食品价格指数高于消费价格指数。尤其是近几年，这种趋势非常明显。如2007—2010年，我国农村居民消费价格指数（上年价格=100）分别为105.4、106.5、99.7和103.6，而同期农村食品价格指数则分别达到113.6、114.0、100.1和107.5。2011年1—9月份，农村居民消费价格指数为106.2，但农村食品价格指数却达到了113.3。

因此，食物价格指数与消费价格指数的不一致可能导致贫困线的购买力下降。以三种粮食（稻谷、小麦、玉米）购买力为例，1978年，农村贫困线可以购买453公斤粮食，1983年可以购买834公斤粮食，但此后一路下滑，到1995年达到历史最低点，仅只能购买255公斤粮食。2008年农村贫困线和低收入线合并后，可以购买的粮食数量才上升到464公斤，略超1978年的粮食数量。

然而，这并非农村贫困线过低的主要原因。由于我国农村贫困线并未与收入水平或消费支出水平关联，随着社会平均收入水平或消费支出水平的大幅提升，导致贫困线的相对水平迅速下降。1986年，我国首次测算得到1985年的农村贫困线为206元，贫困线的收入替代率（即农村贫困线与农村居民家庭人均纯收入的比）和消费替代率（即农村贫困线与农村居民家庭平均生活消费支出的比）分别达到51.81%和64.98%。但是随着农村居民家庭收入水平和消费支出水平的快速增加，农村贫困线收入替代率和消费替代率却在显著下降。到2010年，农村贫困线的收入替代率和消费替代率已下降至21.52%和29.07%。

在建立农村贫困线之初，我国处于经济改革初期，无论是国家财力，还是城乡居民的生活，在世界上都处于靠后的位置，较低的农村贫困线符合当时的国情。然而，由于未建立与收入或消费关联的贫困线调整机制，随着经济实力的快速提升，贫困线水平与我国经济发展水平脱节，贫困线过低的问题便凸显出来。如2005年，中国人均GDP水平高于印尼、印度、越南、老挝、孟加拉国、柬埔寨、巴基斯坦、缅甸、尼泊尔、斯里兰卡、菲律宾、蒙古和马尔代夫，低于泰国和马来西亚，但是农村贫困线却均低于上述所有国家。与印度农村贫困线相比较，2008年以前，无论是按汇率计算，还是按购买力平价计算，中国农村贫困线均低于印度农村贫困线。过低的农村贫困线遭受了国际社会对我国农村反贫困效果的质疑。

而且，受汇率等因素的影响，虽然我国农村贫困线连年提高，但是转换为美元的贫困线却在下降。如1985年的农村贫困线按汇率（年平均价）计算为70美元，等于美国四口之家贫困线的1/38；到1992年下降到57美元,相当于美国贫困线标准的1/60。此后虽然有所上升，但幅度非常有限，到2007年，农村贫困线标准仍然低于100美元（96美元），相当于“1天1美元”（一年370美元）标准的四分之一,等于美国四口之家贫困标准的1/54；2008年我国大幅度提高农村贫困标准后，这一比例有所上升（其中还有汇率上升的因素），到2010年,农村贫困线(1274元)按汇率（年平均价）折算后相当于世界银行新的贫困标准（1天1.25美元）的40%，相当于美国四口之家贫困标准（22050美元）的1/30。

所以，建立贫困线的收入或消费关联机制，保证农村扶贫对象共享社会发展成果，成为当前农村贫困线最需要解决的一个关键问题。那么，是不是将贫困线与每年的收入增长率或消费支出增长率完全挂钩就可以解决这一问题了呢？答案并非如此简单。因为如果贫困线完全与收入水平或消费支出水平挂钩，则会导致贫困线制度的变异，成为衡量不平等而非贫困的指标；而且随着农村居民收入的快速增长，就会导致农村贫困线连年大幅度提升，可能导致财政不堪重负。因此，合理的贫困线应结合绝对贫困和相对贫困理念，既保证贫困线随物价和收入或消费的变化而有所增长，也防止因贫困线的过快增长而导致财政无法为继。

那么，如何兼顾这两个方面的要求呢？很明显，人的热量支出与年龄、身体活动状态等因素有关，与时间的关联性不强，或者说，在时间上具有一定的稳定性。确定了热量支出标准和食品项目支出内容，食物线就只与食品价格指数关联即可（当食品价格指数低于100时，食物线不做调整）。而对于非食物线，则与农村居民社会平均收入水平挂钩或社会平均消费支出水平挂钩即可解决其与社会共享的问题（当社会平均收入或社会平均生活消费支出下降时，不做调整）。每年公布社会平均收入或消费支出水平后即可调整下一年度农村贫困线。

除此之后，还应建立农村贫困线的定期评估制度。评估的内容主要包括：最低热量支出、热量的食物分配清单、恩格尔系数等。建议每5年进行一次评估，评估后决定是否有必要对贫困线进行全面修订。